Заключение Гринпис по проекту новой редакции Правил ухода за лесами

22 июня 2016 года членам Общественного совета при Федеральном агентстве лесного хозяйства была представлена очередная версия проекта новой редакции Правил ухода за лесами. Ниже приводится ссылка на этот проект (его статус пока точно неизвестен - скорее всего, он еще будет дорабатываться, поскольку в таком виде шансы на его прохождение через регистрацию в Минюсте невелики), и заключение Гринпис по его поводу.

Проект Правил ухода за лесами (редакция от 22 июня 2016 года)

Заключение по проекту новой редакции Правил ухода за лесами

(представленной членам Общественного совета при Федеральном агентстве лесного хозяйства 22 июня 2016 года)

Предлагаемый проект новой редакции Правил ухода за лесами представляет собой низкокачественный документ, не отражающий ни накопленного исторического опыта управления лесами России и других северных стран, ни современные представления об эффективном и интенсивном лесном хозяйстве. Принятие Правил ухода за лесами в предлагаемой редакции создаст непреодолимые препятствия для развития лесного хозяйства, в особенности для воспроизводства лесных ресурсов, важнейшим элементом которого является уход за лесными насаждениями на ранних стадиях их развития. Кроме того, предлагаемая редакция обладает высокой коррупциогенностью, и во многом противоречит действующему законодательству.

Предлагаемый подход к регулированию наиболее важных с точки зрения воспроизводства лесов видов ухода (осветлений и прочисток) характеризуется неоправданной мелочностью и детальностью. Это, с одной стороны, обуславливает коррупциогенность проекта (настолько мелочные и детальные требования практически невозможно не нарушить), а с другой - не позволяет специалистам на местах принимать оптимальные решения с учетом особенностей конкретных лесных насаждений, сложившейся успешной практики и собственного опыта. Применение этого подхода приведет к невозможности интенсификации воспроизводства лесов (целенаправленного выращивания хозяйственно ценных насаждений в разумные сроки с разумными затратами сил и средств), и, в конечном итоге, к невозможности реализации Концепции интенсивного использования и воспроизводства лесов.

Предлагаемый проект новой редакции Правил ухода за лесами в случае утверждения однозначно приведет к ухудшению ситуации с воспроизводством лесов в Российской Федерации, прогрессирующему снижению их продуктивности и качества, росту коррупционных и прочих правонарушений в лесной отрасли.

Количество ошибочных и (или) коррупциогенных положений в предлагаемом проекте настолько велико, что исправить их путем внесения отдельных правок без изменения общей структуры и связанности документа вряд ли возможно. В связи с этим от принятия проекта в предложенной или близкой к ней редакции необходимо отказаться.

Проект необходимо полностью переработать, исключив из него ошибочные с лесоводственной точки зрения и (или) коррупциогенные положения, в том числе:

- чрезмерные и ошибочные ограничения на проведение ухода за молодыми насаждениями, препятствующие эффективному воспроизводству лесов или усложняющие его;

- положения, ведущие к подмене понятий и открывающее возможности для крупномасштабных злоупотреблений, в частности, классифицирующие некоторые виды заготовки древесины в спелых и перестойных насаждениях (так называемые рубки "обновления", "переформирования", "реконструкции" и "сохранения" насаждений) как уход за лесами;

- положения, выполнение которых может привести к распаду хозяйственно ценных насаждений после проведения ухода (в частности, проведение высокоинтенсивных прореживаний и проходных рубок в ельниках-долгомошниках в Двинско-Вычегодском таежном лесном районе);

- положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Члены Общественного совета:

Руководитель лесного отдела Гринпис России А.Ю.Ярошенко

Руководитель проекта по ООПТ Гринпис России М.Л.Крейндлин

* * *

Приложение

Замечания по отдельным пунктам проекта новой редакции Правил ухода за лесами

1. Значительную часть правил занимает описание рубок, которые могу проводиться в приспевающих, спелых и перестойных насаждениях, и фактически, согласно действующему законодательству, представляют собой заготовку древесины (ст. 29 и 30 Лесного кодекса РФ), а не уход за лесами (ст. 64 Лесного кодекса РФ).

К числу таких рубок, которые по действующему законодательству должны регулироваться не Правилами ухода за лесами, а Правилами заготовки древесины, и проводиться в соответствии с иными (не касающимися ухода) статьями Лесного кодекса, относятся:

рубки сохранения насаждений, проводимые в приспевающих, спелых, а также устойчивых перестойных насаждениях в целях сохранения, поддержания их в состоянии эффективного выполнения целевых экологических функций, накопления качественной древесины, улучшения плодоношения;

рубки обновления насаждений, проводимые в перестойных, спелых и, как исключение, в приспевающих насаждениях, утрачивающих целевые функции, с целью создания благоприятных условий для роста молодых перспективных деревьев и подроста;

рубки переформирования насаждений, проводимые в сформировавшихся средневозрастных и старшего возраста насаждениях с целью коренного изменения их состава, структуры и строения путем регулирования соотношения составляющих насаждение элементов и создания благоприятных условий роста деревьев целевых пород, поколений, ярусов;

рубки реконструкции насаждений, проводимые в целях удаления малоценных насаждений или их частей для подготовки условий проведения посадки, посева ценных лесообразующих пород, активных мер содействия естественному возобновлению леса в комплексном мероприятии реконструкции малоценных лесных насаждений.

Согласно проекту, эти рубки по своим организационно-техническим характеристикам полностью аналогичны некоторым классическим видам коммерческих рубок, направленных на заготовку древесины ("рубок главного пользования" в классическом понимании): равномерно- или группово-выборочных или постепенных, а в отдельных случаях и сплошных.

Указанные рубки фактически являются аналогами некоторых категорий выборочных и сплошных рубок спелых и перестойных насаждений, которые, при этом, могут проводиться в большинстве категорий защитных лесов, включая леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (ООПТ).

Для указанных рубок не прописаны особенности их проведения по лесным районам (за исключением некоторых рубок переформирования и рубок обновления в Двинско-Вычегодском районе).

Введение этих видов рубок неизбежно приведет к нарушению одного из принципов лесного законодательства, закрепленных в статье 1 Лесного кодекса РФ - принципа недопустимости использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления. Статьей 19 Лесного кодекса РФ определено, что в определенных случаях "мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления ...". Предложенные проектом рубки "обновления", "переформирования", "реконструкции" и "сохранения" фактически представляют собой заготовку древесины, то есть вид использования лесов. Таким образом, введение этих рубок фактически создает основу для использования лесов органами государственной власти и органами местного самоуправления в тех случаях, когда ими осуществляются мероприятия лесов в соответствии со статьей 19 Лесного кодекса.

Тем самым фактически создается коррупциогенная ситуация, при которой органы государственной власти, осуществляющие мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов, вступают в конкурентные отношения (как лесопользователи, заготавливающие древесину) с лицами, использующими леса (арендаторами лесных участков и др.).

Кроме того, проведение таких рубок может привести к серьезной деградации лесов, особенно в некоторых категориях защитности, по следующим причинам:

А. Никаких ограничений по проведению указанных видов рубок на особо охраняемых природных территориях, правилами не предусмотрено (равно как и вообще какого-либо регулирования указанных рубок на ООПТ).

С учетом того, что положениями многих ООПТ, особенно созданных много лет назад, рубки ухода не ограничиваются (а в соответствии со ст. 103 Лесным кодексом , они могут проводиться даже в заповедниках), представляется, что отсутствие правового регулирования таких рубок в Правилах может привести к серьезному нарушению целосности ООПТ, причинению ущерба охраняемых в них природных комплексов.

Даже если коррупционные и лесоводственные риски, связанные с этими видами рубок, будут признаны допустимыми, и эти виды рубок в Правилах ухода останутся - необходимо исключить возможность их проведения в границах особо охраняемых природных территорий.

Б. Указанные виды рубок по своим параметрам практически не отличаются от выборочных, а некоторые виды – и сплошных рубок спелых и перестойных насаждений. При этом проводится они могут практически во всех категориях защитности лесов, включая такие категории, где проведение всех или некоторых видов интенсивных рубок приводит к нарушению ими полезных функций лесов:

леса, расположенные в водоохранных зонах;

леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

лесопарковые зоны;

городские леса;

леса, имеющие научное или историческое значение;

орехово-промысловые зоны;

лесные плодовые насаждения;

ленточные боры.

Возобновление проведения данных рубок лесов в насаждениях указанных категорий защитности в дополнение к уже проводимым там выборочным рубкам спелых и перестойных насаждений может привести еще большей деградации лесов, что сделает невозможными выполнение ими тех функций, ради которых выделены указанные категории защитности.

Даже если коррупционные и лесоводственные риски, связанные с этими видами рубок, будут признаны допустимыми, и эти виды рубок в Правилах ухода останутся - необходимо ввести запрет на их проведение в перечисленных выше категориях защитных лесов.

3. Правилами предусматривается значительное количество видов рубок ухода в кедровых лесах. В частности, указано (п.28), что в кедровых лесах с классом возраста 40 лет проходные рубки ведутся до 120 летнего возраста.

При этом, согласно п.33, в кедровых лесах, "рубки ухода сохранения насаждений", в том числе уход за плодоношением, ведется в лесных насаждениях, достигших 120-летнего возраста, с целью сохранения и повышения урожайности кедровых орехов. Уход за плодоношением осуществляется путем вырубки деревьев сопутствующих древесных пород и слабоплодоносящих деревьев кедра. Снижение полноты ниже 0,5 не допускается. Одновременно ведется уход за перспективными особями кедра из подроста и второго яруса.

Согласно п.65, в орехово-промысловых зонах кедровых лесов в лесных насаждениях, не соответствующих целевому назначению лесов (низкопродуктивных, слабоурожайных, поврежденных вредными организмами, пожарами, в результате иных негативных воздействий), с недостаточным количеством жизнеспособных деревьев кедра в составе всех ярусов, включая подрост, осуществляется реконструкция малоценных лесных насаждений, включающая рубки реконструкции в комплексе с лесовосстановительными мероприятиями.

Таким образом, для кедра (по крайней мере – сосны сибирской) предусматривается возможность интенсивных рубок любых возрастов, включая приспевающие, спелые и перестойные насаждения.

Как видно из приведенных пунктов проекта Правил, нормативы рубок кедровых лесов достаточно расплывчаты и позволяют вести интенсивные (включая сплошные) рубки кедровых лесов, в том числе а в насаждениях, где Правилами заготовки древесины запрещено проведение рубок спелых и перестойных насаждений (с участием кедра три единицы и более в составе древостоя).

Проведение интенсивных рубок в кедровых лесах характеризуется массовыми нарушениями и приводит к утрате ими основных полезных функций (сбор местными жителями кедрового ореха), что уже привело к массовым акциям протеста в Республике Алтай.

В связи с изложенным, необходимо исключить из Правил рубки ухода в кедровых лесах, за исключением рубок ухода в молодняках и лесных культурах.

В приложениях приведены параметры рубок для формирования "кедросадов", при этом само понятие "кедросад" нигде более не упоминается, и что это за категория насаждений, из проекта Правил никак не следует.

В связи с этим, необходимо исключить из приложения 2 таблицы с параметрами рубок для формирования кедросадов.

3. В правилах неоднократно (6 раз) встречается слово сочетание «в основном», 3 раза «как правило» (в том числе, в достаточно важных пунктах), что означает возможность исключений неоднозначного трактования этой нормы.

Так, например, в п.27 указано: «Формирование кедровых насаждений селекционного назначения ведется в основном с целью улучшения их фено- и генотипического состава».

Это означает, что формирование кедровых насаждений может вестись и с другими целями, например, заготовки наиболее крупных и жизнеспособных деревьев кедра (что часто происходит на практике).

В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (ред. от 18.07.2015) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

Таким образом, указанные нормы проекта Правил содержат коррупциогенные факторы.

В связи с этим, из проекта Правил необходимо исключить все нормы, содержащие словосочетание «в основном» и аналогичные по смыслу.

4. В Правилах (разделы 5 и 6) необоснованно включены нормы, которые регулируют правоотношения, подлежащие регулированию другими нормативными правовыми актами (правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, принимаемые в развитие их иные нормативные правовые акты). При этом, нормы, содержащиеся в проекте Правил отличаются от норм, содержащихся в указанных нормативных правовых актах). Так, например, в проекте Правил (п.80) указано, что:

Выборочная санитарная рубка – санитарная рубка, проводимая с целью улучшения санитарного состояния насаждений, при которой вырубают сухостойные, усыхающие, пораженные болезнями, заселенные вредителями, а также другие поврежденные деревья при сохранении устойчивого сомкнутого насаждения (полнотой, сомкнутостью полога – не менее 0,3).

Сплошная санитарная рубка – санитарная рубка, проводимая для полной замены насаждений, потерявших биологическую устойчивость в результате массового повреждения деревьев вредными насекомыми, болезнями, пожарами и другими неблагоприятными факторами.

В то же время, согласно Правилам санитарной безопасности в лесах, сплошные санитарные рубки лесных насаждений проводятся независимо от их возраста в тех случаях, когда выборочные санитарные рубки не могут обеспечить сохранение жизнеспособности лесных насаждений и выполнение ими полезных функций.

Согласно приказу Рослесхоза от 09.06.2015 № 182 «Об утверждении методического документа по обеспечению санитарной безопасности в лесах» (зарегистрирован в Минюсте России 14.12.2015 № 40084) выборочные санитарные рубки проводятся в целях оздоровления насаждений, частично утративших устойчивость, восстановления их целевых функций, локализации и (или) ликвидации очагов стволовых вредителей и инфекционных заболеваний.

Санитарная рубка, в ходе которой вырубается весь древостой на площади 0,1 га и более, является сплошной санитарной рубкой.

После проведения выборочных санитарных рубок полнота насаждений не должна быть ниже предельных величин, при которых обеспечивается способность древостоев выполнять функции, соответствующие их категориям защитности или целевому назначению в соответствии с Правилами заготовки древесины.

Сплошная санитарная рубка проводится в насаждениях, в которых после рубки деревьев полнота становится ниже предельных величин, при которых обеспечивается способность древостоев выполнять функции, соответствующие категориям защитных лесов или целевому назначению. Расчет фактической полноты древостоя обеспечивается при проведении ЛПО.

Таким образом, проект Правил и указанные специальные нормативные правовые акты содержат разные определения санитарных рубок, что может привести к разночтениям при их правоприменении.

При этом, в проекте Правил ухода указывается единая для всех насаждений минимальная полнота 0,3. В то же время, в соответствии с Методическим документом такой норматив должен быть установлен для каждой категории защитности лесов.

В связи с изложенным, необходимо исключить из правил разделы 5 и 6.