Reflexiones acerca de la paz y el entendimiento con el pueblo mapuche
Luego de un año y medio desde su creación por el Presidente Boric, a fines de abril pasado la Comisión para la Paz y el Entendimiento (CPE) presentó su informe final. La CPE tuvo como mandato realizar un diagnóstico de la demanda de tierras mapuche y la formulación de recomendaciones que permitieran abrir un camino hacia la paz y el entendimiento entre quienes habitan entre las regiones del Biobío y Los Lagos, particularmente entre el Estado y el pueblo mapuche. Colaboré con su trabajo hasta diciembre de 2024 en calidad de experto de su copresidente, Francisco Huenchumilla, a quien agradezco la invitación que me hizo para estos efectos, fecha en que el funcionamiento de la CPE fue extendido en el tiempo.
Tomé la decisión de dejar esta función luego realizar todos los aportes que estaban a mi alcance para visibilizar los estándares internacionales de derechos humanos aplicables a pueblos indígenas, que el Estado de Chile ha hecho suyos, los que a mi entender eran centrales para el cumplimiento del mandato de la CPE. Debido a lo anterior es que consideré necesario compartir mis reflexiones sobre el informe final de la CPE y sus recomendaciones, disponibles in extenso en el sitio web del Observatorio Ciudadano, las que sintetizo a continuación.
Cabe referir en primer término a su integración por parlamentarios, personalidades del mundo gremial y empresarial, dirigentes tanto mapuche como no mapuche, de posiciones afines al gobierno y de oposición. A diferencia de experiencias de comisiones análogas conformadas en otros países —como Canadá o Nueva Zelanda— para abordar los conflictos con pueblos indígenas en las cuales se priorizó la independencia política y autoridad de sus integrantes, el gobierno optó por una fórmula político transaccional con miras a dar viabilidad a las recomendaciones consensuales que de ella surgieran. Esta riesgosa apuesta gubernamental resultó compleja; como sabemos, no solo no se logró en ella el consenso esperado, sino que dicha apuesta terminó debilitando la coherencia tanto del diagnóstico como de las recomendaciones formuladas por la CPE.
La CPE impulsó un proceso de relacionamiento comunitario a través de audiencias, diálogos interculturales y encuentros autoconvocados mapuche. No obstante, su buena intención, dicho proceso adoleció de serias limitaciones. Aun cuando se realizaron varios diálogos interculturales en las regiones de Biobío, Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, estos excluyeron a la población mapuche de otras regiones, como la Región Metropolitana, donde vive un tercio de la población mapuche. Aún más grave fue la ausencia de sectores del pueblo mapuche que reivindican el uso de la fuerza en sus demandas. Si bien estos sectores declinaron participar, también es cierto que la mantención desde el gobierno del estado de excepción, la presencia militar y la criminalización de sus dirigentes —muchos en prisión durante el funcionamiento de la CPE— no facilitó su inclusión en este proceso. Sin la participación de estos sectores, la potencialidad de la CPE y su informe para lograr la paz y el entendimiento con los sectores que más lo desafían, se ve claramente limitada.
Como consecuencia de lo anterior, el diagnóstico del contexto mapuche y de las causas de la violencia en las regiones identificadas en el mandato de la CPE contenido en su informe final adoleció de importantes deficiencias. Así en su diagnóstico de la problemática de las tierras mapuche, si bien se reconoce el despojo histórico de dichas tierras, se sostiene que este alcanza poco más de un millón de hectáreas. Informes de comisiones anteriores sobre la materia, en particular la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato para con los Pueblos Indígenas (CVHNTPI), dan cuenta que los mapuche ocupaban alrededor de 10 millones de hectáreas entre el Biobío y Chiloé hasta fines del siglo XIX, época en que fueron radicados por el Estado en medio millón de hectáreas.
En la actualidad, como consecuencia de ampliación de las tierras mapuche a través de las políticas impulsadas en base a la Ley 19253 de 1993, los mapuche poseen aproximadamente un millón de hectáreas. El despojo territorial mapuche, por tanto, asciende a cerca de 9 millones de hectáreas. Este error de diagnóstico es grave, toda vez que puede inducir, como de hecho lo hace la CPE, a errores en las políticas que se propongan para dar respuesta a las demandas de tierra del pueblo mapuche.
En el mismo ámbito, la CPE constata la importante brecha entre la demanda territorial del pueblo mapuche y la acción estatal impulsada en las últimas décadas para abordarla. Si bien este diagnóstico reconoce el déficit del Estado en su abordaje y refiere a sus causas pasadas (identificando entre otros los compromisos adquiridos en el Parlamento de Tapihue, la radicación y el despojo) y presentes (refiriendo a la especulación inmobiliaria de tierras generadas por la política estatal, la expansión de plantaciones forestales y la creación de áreas silvestres protegidas sobre tierras reclamadas por los mapuche), llama la atención que ello no se traduzca posteriormente en recomendaciones concretas para abordar los problemas que se identifican. Así por ejemplo, el Parlamento de Tapihue, de gran importancia para el pueblo mapuche, no es considerado en parte alguna de dichas recomendaciones.
El informe de la CPE, además, da cuenta de una visión sesgada de la violencia existente en las últimas décadas en las regiones que formaron parte de su mandato. En efecto, en su diagnóstico sobre la materia la CPE se centra en los ataques a infraestructuras y propiedades que son atribuidos a los sectores radicales mapuche, caracterizándola como “violencia rural” que es el término utilizado por los medios de comunicación para referir a esta realidad.
El diagnostico invisibiliza tanto la violencia histórica ejercida por el Estado a través de su reducción territorial forzada, como la violencia reciente, a través de la tortura y los malos tratos, homicidios, y persecución judicial mediante tipos penales contrarios con el derecho al debido proceso, como la ley antiterrorista, que el Estado chileno ha ejercido en contra de personas integrantes del pueblo mapuche. Esta mirada parcial de la violencia, a mi juicio, tampoco contribuye a la paz y al entendimiento.
En cuanto al desarrollo territorial, el énfasis del diagnóstico está puesto en el rezago socioeconómico, la pobreza y desigualdades históricas que afectan a las regiones del Biobío a Los Lagos, situación que sostiene se vería agravada por la violencia generada en la zona en las últimas décadas. Llama la atención la omisión de las causas históricas y presentes de la pobreza que afecta con particular intensidad a la población mapuche en estas regiones, entre las cuales una central es el minifundio resultante de la reducción territorial. El informe tampoco refiere a la relación entre la expansión de la propiedad forestal y concentración de la pobreza en las zonas en que esta se emplaza.
La CPE formula 21 recomendaciones a través de las cuales propone la adopción de medidas para abordar la problemática encomendada a la CPE y procurar la paz y el entendimiento. El análisis de todas ellas sería muy extenso. Algunas de las temáticas más relevantes sobre las cuales recaen estas recomendaciones son las siguientes:
La CPE propone un reconocimiento de los pueblos indígenas y sus derechos individuales y colectivos conforme la Constitución, las leyes, y los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes, así como la interculturalidad como un principio de la diversidad cultural del país. Dicho reconocimiento, largamente postergado en el país, es sin duda valorable. Llama la atención que en él no se haga referencia expresa a derechos fundamentales de los pueblos indígenas que, como la CPE reconoce en su informe, fueron demandados por las organizaciones mapuche participantes de los procesos de relacionamiento comunitario, incluyendo entre ellos la autonomía, la libre determinación, la participación política, la consulta y el consentimiento libre, previo e informado.
La parte medular de las recomendaciones se centra en la reparación territorial al pueblo mapuche a través de una nueva institucionalidad y la dotación de recursos financieros. Para ello la CPE recomienda la creación de una Agencia de Reparación, como un servicio público descentralizado bajo la supervigilancia del nuevo organismo de alto nivel jerárquico que se propone, a cargo de la administración del sistema de reparación en esta materia. A ello agrega un fondo financiero de USD $ 4.000 millones que se pondrán a disposición de dicha Agencia para el desarrollo de su tarea.
Gran parte de este fondo (3.266 millones de USD) se destinaría a comunidades mapuche que han demandado tierra a CONADI en base a ley 19.253 y que cuenten con aplicabilidad (727 comunidades) y comunidades con solicitud de aplicabilidad presentada a CONADI la fecha de las recomendaciones de la CPE que esperan aplicabilidad de CONADI (1.252 comunidades); 605 millones de USD divididos en 450 millones de USD para comunidades ya constituidas a la entrega de las recomendaciones que presenten solicitudes antes de la entrada en vigencia del nuevo sistema de reparación aprobadas por CONADI; y 129 millones de USD para las comunidades constituidas antes de las recomendaciones y que no cuentan con titulación histórica, limitados geográficamente a comunas de Arauco y Malleco, y temporalmente al plazo de cinco años, demandas que serán analizadas por un Tribunal Arbitral, órgano autónomo, compuesto por 6 miembros, paritario entre mapuche y no mapuche.
En cuanto a las tierras forestales la CPE recomienda un nuevo marco de entendimiento, reparación y cooperación entre las comunidades mapuche y la industria forestal, que contribuya a una convivencia territorial más armónica, al cumplimiento de los objetivos de estas recomendaciones y al desarrollo económico de las comunidades mapuche. Ello basado en manifestaciones de buena voluntad que el informe señala la industria forestal habría formulado para con este objetivo.
Cabe valorar los esfuerzos realizados por la CPE para cuantificar la demanda de tierras mapuche ante CONADI de acuerdo al marco normativo vigente, así como el diagnóstico del tiempo que se requeriría de acuerdo a él (entre 80 y 162 años) para su procesamiento y resolución. Igualmente se debe valorar la proposición de una nueva institucionalidad pública que permita dar respuesta a dicha demanda, así como abrir algunos espacios – limitadas como se señalara- para aquella demanda que aún no ha sido presentada ante el Estado, así como la propuesta de destinación de importantes recursos financieros que posibiliten asumir dicha tarea.
Con todo, no son pocas las falencias de que desde la perspectiva de derechos humanos adolecen las recomendaciones del informe de la CPE en esta materia. La más importante de ellas dice relación con las limitaciones que se establecen a las demandas mapuche por tierras de ocupación tradicional nunca tituladas por el Estado. Si partimos de la base que el desposeimiento mapuche de las tierras de ocupación tradicional en las cuatro regiones en las que se concentró el trabajo de la CPE fue significativamente superior al millón de hectáreas identificadas en el informe, y que muchos de los conflictos de tierras en las mismas regiones tienen su origen en dichas demandas, las restricciones establecidas por la CPE para procesarlas son preocupantes.
Dichas restricciones – además de ser ilusorias – las comunidades que reivindican tierras de ocupación tradicional no reconocidas por el Estado no dejarán de hacerlo por el transcurso del plazo previsto- son contrarias al derecho internacional aplicable a los pueblos indígenas al que Chile se ha obligado. En efecto, tanto los órganos de la OIT como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, (Corte IDH), concuerdan que el fundamento de la propiedad indígena no es el título otorgado por los estados, sino la ocupación tradicional.
Los órganos de la OIT han insistido que los procedimientos para solucionar las reivindicaciones de tierras de los pueblos indígenas incluyen no solo las tierras sobre las cuales los pueblos indígenas tienen propiedad, sino también aquellas de ocupación tradicional. La Corte IDH ha agregado que los miembros de los pueblos indígenas que por causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesión de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, aún a falta de título legal. La misma Corte ha aclarado que no cabe poner límites temporales al derecho a la reivindicación de las tierras de ocupación tradicional, como lo hace la CPE en su informe.
Otro de los déficits de las recomendaciones en esta materia es que mantiene el mercado como mecanismo central para la reparación de tierras a los mapuche. Resulta incomprensible que la CPE no haya considerado la expropiación por causa de interés social o nacional para evitar el fenómeno de la especulación financiara que ella misma constata ha dificultado la resolución de las demandas de tierras. Dicha expropiación, con la indemnización correspondiente, además de estar considerada en la Constitución Política vigente, y propuesta para ciertos casos por la CVHNTPI, es consistente con el derecho internacional aplicable a los pueblos indígenas como lo ha señalado la Corte IDH, así como con la experiencia comparada en varios países de la región signatarios del Convenio 169 de la OIT. Esta omisión solo puede explicarse por el veto que en esta materia ejercieron los comisionados de oposición afines a los intereses de los gremios regionales o del empresariado nacional, en defensa de dichos intereses, y en desmedro de la paz y el entendimiento.
Por último, las recomendaciones sobre desarrollo económico formuladas por la CPE más que reconocer el derecho del pueblo mapuche a definir sus propias prioridades de desarrollo —como establece el Convenio 169- parecen estar orientadas a su inserción en el modelo económico vigente, mediante alianzas público-privadas, subsidios a plantaciones forestales y estrategias de integración con empresas. Se trata de un modelo que, como la CPE no debió ignorar, ha sido responsable del despojo territorial mapuche y de la degradación ambiental, factores determinantes de los conflictos territoriales que ella estuvo mandatada a abordar.
Cabe valorar la intención del Presidente Boric al conformar la CPE y la participación en ella de los comisionados y comisionadas mapuche, quienes aun haciéndolo en una calidad personal y no como representantes de su pueblo, me consta por la función que desarrollé en esta instancia, hicieron todos los esfuerzos a su alcance por visibilizar la crítica realidad pasada y presente del mundo mapuche y llegar a acuerdos que permitiesen el logro de justicia para con él y sus comunidades. Con todo, y a la luz de lo anteriormente señalado, resulta legítimo preguntarse si el informe de la CPE resulta conducente para el logro de la paz y el entendimiento y permite avanzar hacia una relación más justa y duradera entre el Estado de Chile y el pueblo mapuche.
Aunque espero equivocarme, tengo legítimas dudas al respecto. Ello toda vez que las recomendaciones para abordar el problema de las tierras mapuche, que motivaron la creación de la CPE, no obstante, sus aspectos valorables, no permiten dar respuesta la significativa demanda por tierras de ocupación tradicional mapuche ni resolver la especulación del mercado inmobiliario, lo cual dificulta la resolución de la conflictividad inherente a ellas. Tampoco, en mi opinión son conducentes a los objetivos antes señalados las recomendaciones de la CPE en materia de reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas. Más allá de reiterar la necesidad de este largamente demorado reconocimiento, la propuesta que se hace en este sentido es genérica y no considera sus derechos políticos, como lo demandaron reiteradamente las organizaciones y comunidades mapuche en el proceso de relacionamiento impulsado por la CPE.
Dichas recomendaciones tampoco introducen cambios en el modelo de desarrollo impuesto al mundo mapuche, incluyendo el modelo forestal, que ha contribuido de manera importante al conflicto que se quiere superar. A pesar de las falencias de las que aquí he dado cuenta, es de esperar que los aspectos valorables de las recomendaciones de la CPE antes referidos, en particular aquellos que buscan dar respuesta a las demandas de tierras hoy pendientes de procesar por el Estado, y a aquellas demandas que se puedan presentar en el corto plazo conforme a la normativa vigente y a la nueva institucionalidad y mecanismos propuestos, aunque restrictivos, puedan materializarse.
De la misma manera es de esperar también que algunas de estas falencias puedan ser superadas en el proceso de consulta al pueblo mapuche de las medidas legislativas que emerjan del informe, y que las autoridades de los órganos colegisladores – el ejecutivo y el congreso nacional – respeten las observaciones que sus organizaciones y comunidades formulen a las mismas en dicho proceso. Ello no solo es aplicable a quienes actualmente integran de dichos órganos, sino en especial, a quienes sean electos para integrarlos a contar de marzo de 2026.