La droite parlementaire change de doctrine sur les agences de l’État
Le phénomène dit « d’agencification de l’État » est désormais dans le collimateur des parlementaires de droite. Dans les années 1990-2000, les agences étaient, au contraire, considérées comme le remède à l’inefficacité de l’action publique. Pourquoi ce revirement ? Est-il justifié ?
Les agences stricto sensu se distinguent des autorités administratives indépendantes (AAI), comme la Commission nationale de l’informatique et des libertés ou le Défenseur des droits, mais aussi des opérateurs (universités, musées, etc.) qui « proposent un service mais n’ont pas une « responsabilité structurante » et exclusive (ils sont « duplicables ») ».
Structure autonome et opérationnelle chargée de mettre en œuvre une politique publique, une agence est normalement unique dans son domaine d’intervention et soumise aux instructions et au contrôle financier de l’État.
Les agences et la nouvelle gestion publique
Les agences sont apparues dans les années 1960 avec la mise en place des « administrations de mission », c’est-à-dire des administrations spécialisées et limitées dans le temps pour répondre à des besoins spécifiques. Tel devait être le cas de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), créée en 1967, ou de l’Agence pour les économies d’énergie (1974).
Dans les années 1990 et 2000, sous l’influence de ce qu’on appelait alors le « new public management » (NPM) ou la nouvelle gestion publique, les agences reviennent à la mode. Il s’agissait de rendre l’action publique plus efficace en séparant la prise de décision politique de la gestion opérationnelle, et en s’affranchissant des règles statutaires, comptables, financières et organisationnelles de l’administration.
Les agences, dit un rapport sénatorial de juillet 2025, apparaissaient alors « comme la solution de facilité face à tout nouveau problème ». Elles se multiplient donc, « sans doctrine claire », à tel point qu’aujourd’hui on se demande si elles ne sont pas trop nombreuses et redondantes.
L’étude qu’a publiée l’IREF en septembre 2025 – « Agences de l’Etat : diagnostic critique et pistes de réforme » – fait état de 1200 structures en tous genres formant un écheveau complexe, opaque et hors de contrôle. Elle détaille leurs pathologies structurelles – prolifération incontrôlée, empilement bureaucratique, extension rampante des missions –, leurs gaspillages systémiques et leurs défaillances de gestion – sur-trésorerie chronique, abus des emplois hors-plafond, rémunérations excessives, gestion immobilière aberrante, financement par des taxes affectées peu contrôlé par le Parlement – et de gouvernance – outils de suivi inopérants, indicateurs de performance déficients, endettement occulte.
L’étude de l’IREF fait également des propositions visant à dégager 8 à 10 milliards d’euros (Md€) d’économies annuelles sans nuire à la qualité du service public indispensable. Dans son rapport déjà cité, la sénatrice LR Christine Lavarde liste 61 recommandations cherchant, pour l’essentiel, à faire en sorte que l’État reprenne la main sur les agences. Il est aussi question de fusion, de mutualisation pour tenter de « dégager autour de 550 millions d’euros d’économies de fonctionnement », bien loin des ambitions de l’IREF en la matière.
Revirement de la droite parlementaire sur « l’agencification »
La droite parlementaire semble vouloir désormais remettre l’administration centrale, et ses services déconcentrés, préfet en tête, au centre du jeu, au détriment des agences.
Ainsi, le 22 janvier 2026, la députée Anne‑Laure Blin, membre du groupe Droite Républicaine, faisait-elle adopter par la représentation nationale sa proposition de résolution visant à suspendre toute nouvelle création d’instances administratives. Le 4 février 2026, c’est le député du Mouvement démocrate (Modem), Jean‑Paul Matteï, qui déposait une proposition de loi « visant à renforcer le contrôle, la gouvernance et la responsabilité financière des agences et opérateurs de l’État ».
Nous ne pouvons que nous réjouir de la prise de conscience des parlementaires sur ce phénomène dit « d’agencification de l’État » qui apparaît hors de contrôle.
Cependant, après avoir encensé les agences, faut-il faire complètement marche arrière et les mettre au pilori ? N’oublions pas que les agences ont été promues parce qu’elles étaient censées être plus efficaces que l’administration d’État corsetée par ses règles. Les libéraux ont d’ailleurs, à l’époque, ardemment défendu cette manière de faire qui s’inspirait de ce qui se pratiquait alors dans les pays anglo-saxons et scandinaves. C’est, par exemple, en grande partie grâce à l’agencification que la Suède a pu réduire ses dépenses publiques tout en maintenant des services de bonne qualité.
Trois raisons principales expliquent que l’agencification n’a pas eu, chez nous, les effets escomptés.
La première est le turn-over ministériel. Depuis 2000, la France a connu 25 ministres de l’Écologie, 21 de la Santé, 18 de l’Intérieur, 18 du Travail, 17 de l’Éducation nationale, 16 de l’Économie, 14 de la Justice… Cette valse favorise les agences, par définition autonomes et dont les dirigeants sont souvent nommés pour 3, 4 ou 5 ans, en tout cas pour une durée plus longue que le bail d’un ministre. Les agences profitent en réalité du vide laissé par les politiques pour s’émanciper.
Mais il est erroné de croire qu’une « réinternalisation » des agences au sein de l’administration centrale changerait quoi que ce soit en la matière. Comme l’a montré Joachim Le Floch-Imad dans son livre « Main basse sur l’Éducation nationale », l’instabilité ministérielle nourrit aussi l’autonomie de l’administrations centrale. L’actuel ministre de l’Éducation nationale, Edouard Geffray, a été pendant cinq ans directeur général de l’enseignement scolaire (DGESCO), poste où « il a joué sa propre partition », « se dotant même de son propre cabinet politique » pour prendre progressivement son autonomie et presque concurrencer son ministre Jean-Michel Blanquer.
La deuxième raison est que les agences ne sont pas venues remplacer les diverses directions des ministères, mais s’y ajouter. Les agences de l’eau n’ont pas pris la place de la direction de l’eau et de la biodiversité au ministère de la Transition écologique. Pas plus que l’Agence nationale de l’habitat (Anah) n’a remplacé la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages du même ministère.
Tout comme la croissance des effectifs des intercommunalités n’a pas fait baisser le nombre d’agents dans les communes, l’expansion des agences n’a pas freiné celle des administrations centrales, protégées par le statut de la fonction publique. Bien au contraire, on a ainsi créé des structures parallèles qui au mieux ne communiquent pas entre elles, au pire se font concurrence, voire se mettent mutuellement des bâtons dans les roues.
Enfin, la troisième raison qui fait que l’agencification n’a pas produit ce que ses promoteurs espéraient, peut-être la plus importante, est que l’État n’arrête pas de grossir et de se mêler de tout. A chaque problème, il crée une commission, fait voter une loi, puis génère une structure pour s’en occuper… qui grossit inexorablement au fur et à mesure que le problème initial en fait naître d’autres. Peu importe que la structure en question soit un service, une direction, un office ou une agence…, ce qui compte c’est la multiplication des missions sans que leur justification ne soit jamais remise en cause. L’État obèse est inefficace, nous le répétons souvent dans ces colonnes, agencification ou pas.
Revoir le périmètre de l’État
Bien sûr, il est indispensable de remettre les agences à leur place, notamment en redéfinissant leurs missions et en leur donnant des objectifs précis qui seront évalués. Il est aussi nécessaire d’en fusionner quelques-unes, d’en supprimer un certain nombre, etc. A cet égard, les propositions contenues dans l’étude de l’IREF devraient servir de boussole aux réformateurs courageux.
Mais cela ne suffira pas. La nature ayant horreur du vide, ce que les agences ne feront plus, d’autres structures le prendront en charge et continueront à faire grossir l’État. Il est donc essentiel de redéfinir les missions de l’État et, par conséquent, ses limites.
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