De Charles de Gaulle à Emmanuel Macron : le droit international, cette passion à géométrie variable
Les mots, publiés en 1932 dans Le fil de l’épée, pourraient avoir été écrits hier. Dans cet essai visionnaire, Charles de Gaulle se penche sur le droit international, matière sensible que certains juristes répugnent à qualifier de "droit" tant son exécution échappe aux canons classiques : une règle appliquée par une autorité souveraine, dotée d’un pouvoir de sanction. De Gaulle mesure combien l’application de la norme internationale est à géométrie variable : seul un Etat puissant peut contraindre les autres à se soumettre à la règle commune. A défaut, elle n’est qu’un simple code de conduite, dépourvu de force exécutoire. "En supposant que les nations acceptent pour un temps de régler leurs rapports au moyen d’un code souverain, suffira-t-il de dire le droit, si l'on ne peut l'imposer ?, s’interroge-t-il. Les lois internationales ne vaudraient point sans troupes. Quelque direction que prenne le monde, il ne se passera pas des armes." Sans force, la règle perd toute sa substance.
A l’Elysée, le respect de la "souveraineté nationale" est au cœur de la politique gaullienne. Celle de la France, qu’il souhaite protéger. Celle des autres peuples, à travers le droit à l’autodétermination. Dans cette perspective, le fondateur de la Ve République ne compte pas se lier les mains avec des normes supranationales, dès lors qu'elles entrent en conflit avec les intérêts supposés de la France. "De Gaulle avait une épine dans le pied : la colonisation. Il a vertement critiqué les Nations unies, 'le machin', car ledit machin dénonçait la guerre coloniale entreprise par la France en Algérie. Il voulait mettre fin à la guerre d’Algérie, mais ne voulait pas que ce soit l’ONU qui en décide", rappelle Bertrand Badie, professeur émérite à Sciences Po. "Les traités, voyez-vous, sont comme les jeunes filles et les roses : ça dure ce que ça dure", aurait dit le général au chancelier allemand Adenauer au sujet du traité de l'Elysée.
Par son tweet du 3 janvier dans lequel il ne se réfère jamais à ce principe du droit international, Emmanuel Macron a déclenché une polémique telle qu’il a été contraint de préciser, ce lundi en conseil des ministres, que la "méthode employée" par les Etats-Unis pour enlever le président vénézuélien Nicolas Maduro n’était "ni soutenue ni approuvée" par la France. "Nous défendons le droit international et la liberté des peuples", a-t-il cette fois affirmé. "C’est une rupture par rapport à lui-même", analyse Bertrand Badie. "Nous sommes en train de voir aujourd'hui se déliter le droit international, toutes les formes de coopération comme si de rien n'était, par peur, par complicité. Moi je ne m'y résous pas", lançait ainsi Emmanuel Macron le 25 septembre 2018 à la tribune de l’ONU.
Une posture traditionnellement française, poursuit le professeur. "La France se revendique, à juste titre, comme étant l’une des fondatrices du droit international au XVIIe siècle. Elle qui a toujours pour refrain de s’installer au premier rang du système international, présente ce statut flamboyant comme dérivant directement du fait qu’elle a civilisé les relations internationales à travers ce droit international." Un emblème, puis un instrument ? "Avec la guerre froide, la France se découvre davantage puissance moyenne que superpuissance. Et comment exister dans cette condition ? En rappelant les puissants à leur obligation juridique, et en utilisant le multilatéralisme à son profit d’autant plus facilement que la France est membre permanent du conseil de sécurité", conclut-il. Quand éclate la guerre en Irak de 2003, Jacques Chirac marque son refus dans une allocution télévisée, le 20 mars de la même année : "Mes chers compatriotes, les opérations militaires viennent de commencer. La France regrette cette action engagée sans l'aval des Nations unies." Et aussitôt, il rappelle que Paris reste "fidèle à ses principes" au premier rang desquels il cite la "primauté du droit", avant d’ajouter que "le cadre des Nations unies" est le "seul cadre légitime pour construire la paix, en Irak comme ailleurs".
Un principe sacro-saint pour Mitterrand
Le droit international pour un président français peut être une règle variable, François Hollande l’a prouvé. "Je veux continuer, au nom de la France, à faire de l'organisation des Nations unies l'instance centrale de la gouvernance mondiale pour préserver la paix, mais aussi pour protéger les populations". A la conférence des ambassadeurs, le 27 août 2012, son ode au droit international n’est pas tout à fait béate. Le nouveau président de la République sait combien les membres du Conseil de sécurité - qu’il a, en vain, souhaité réformer - regorgent d’intérêts contraires, vecteurs de décisions avortées. Il le dit, au sujet de la crise syrienne : "Leur attitude (celle de la Russie et de la Chine) affaiblit notre capacité à accomplir le mandat que la Charte des Nations unies nous a confié". Un an plus tard, le martyr du peuple syrien se poursuit, massacré par ses propres dirigeants à coups d’armes chimiques. François Hollande s’agace, devant la même assemblée. "Le droit international doit évoluer avec son temps. Il ne peut être un prétexte pour laisser se perpétrer des massacres de masse. C'est pourquoi je reconnais le principe de 'la responsabilité de protéger' les populations civiles que l'Assemblée générale des Nations Unies a voté en 2005". Trois jours plus tard, alors que tout est prêt pour intervenir en Syrie aux côtés des Etats-Unis, Barack Obama fait volte-face. "Une frustration", euphémisera plus tard le socialiste.
Le droit international ? Pour François Mitterrand, un principe sacro-saint. "Pour empêcher cette anarchie, pour exclure la raison du plus fort, pour éviter aussi qu’une alliance des puissants n’impose un ordre dans lequel les autres ne se reconnaîtraient pas, je ne sais d’autre réponse que le droit", résumera-t-il. Dans son cas, c’est la rencontre d’un tropisme personnel et d’un intérêt politique. Il avait été l’élève du professeur Jules Basdevant, grand internationaliste et ancien président de la Cour internationale de justice, puis avait expliqué à plusieurs reprises avoir été tenté par l’enseignement du droit international public. Dans les années 1980, le rôle de l’ONU est à son apogée et c’est là que le président socialiste construit l’influence de la France, comme alternative au système international dominé par l’unilatéralisme américain.
Le 1er janvier 1992, pour la première fois de son histoire, se tient, à New York, une réunion du Conseil de sécurité au sommet convoquée sur proposition du président français. On parle alors du "Nouvel ordre international". A cette occasion, François Mitterrand assure : "la Charte des Nations Unies (…) a été longtemps bloquée (…), et pourtant, désormais, elle est utilisable dans toutes ses dispositions qu’il faut mettre en pratique sans délai." "L’heure est venue du règne de la loi internationale", avait-il déjà lancé dans un discours devant la 45ème Assemblée générale des Nations unies, le 24 septembre 1990.
L’invasion du Koweït par l’Irak de Saddam Hussein fournit l’illustration parfaite de cette stratégie. "Protéger le droit dans le Golfe, au Moyen-Orient, aussi loin de nous qu'ils semblent sur une carte de géographie, c'est protéger notre pays. Ne laissons jamais à la loi du plus fort le soin de gouverner le monde. Un jour ou l'autre elle s'installerait chez nous", déclare François Mitterrand dans une allocution solennelle, le 16 janvier 1991, au moment d’engager les troupes françaises dans le conflit. Quelques heures plus tôt, dans un message au Parlement, il expliquait : "Au moment où pour la première fois dans l'histoire des nations s'offre la possibilité de construire un ordre mondial fondé sur la loi commune du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, il paraîtrait inconcevable qu'elle s’abstînt d'apporter son aide et son concours.". Chaque acte de Paris est lié à une résolution adoptée par l’ONU, mais cela ne convainc pas tout le monde : parmi ses opposants socialistes figure le sénateur Jean-Luc Mélenchon, qui redoute alors que la force du droit ne se confonde ici avec les droits de la force.