Через тернии к звездам. Местное самоуправление в России XIX века

Изучение опыта наших предков позволяет увидеть как весьма удачные, так и крайне неудачные примеры организации местного самоуправления. Но главное, этот опыт доказывает важнейший тезис: при системной работе с привлечением инициативных и квалифицированных специалистов на местах могут быть решены даже самые застарелые и глубокие проблемы.

Дмитрий Александрович Казанцев, руководитель Департамента правовой экспертизы B2B-Center, кандидат юридических наук

Местное самоуправление как институт публично-властной самоорганизации почти наверняка старше государственных и даже протогосударственных институций. Больше двенадцати веков назад наши предки по берегам Ильменя (а скорее всего, и в других местах) естественным образом формировали системы решения местных вопросов. В эпоху русских республик Великого Новгорода, Пскова и Вятки эти системы продолжали успешно функционировать и развиваться вплоть до времен упадка и вырождения вечевых традиций.

В Московском государстве вопрос о возрождении местного самоуправления остро встал в начале правления Ивана IV, более известного нам как Иван Грозный. Тогда прежняя система наместничества, характерная для компактного Московского княжества, показала себя совершенно неэффективной в условиях постоянного расширения территории государства. Однако учреждения местного самоуправления по реформе Ивана IV, по сути, реализовывали главным образом полицейские функции, и лишь в качестве побочной деятельности занимались вопросами благоустройства и иными проблемами местного значения. Этот подход вообще характерен и для Московского государства, и для первых Романовых: страх перед местной инициативой перевешивал понимание необходимости свободы обывателей в решении местных вопросов.

Нельзя сказать, что государство совершенно не заботилось о благоустройстве городов и поселений. Раз за разом централизованно проводились преобразования по части быта — вроде модернизации систем водоснабжения и канализации. Целые города перестраивались по генеральным планам. Однако все попытки государства подменить собой общество предсказуемо оборачивались фиаско.

Самоуправление в первой половине XIX века

Европейские фасады столиц и крупных губернских центров не должны вводить в заблуждение: местное благоустройство в Российской империи первой половины XIX века оставляло желать много лучшего. Меценаты из среды купечества и дворянства время от времени возводили общественно полезные здания, но это была разовая, а не системная работа.

На системном же уровне самоуправление в России того времени было сословным: помещики общались в дворянских собраниях. При общей инертности мышления и крайней изолированности дворянства, которое готово было активно самоорганизовываться только для противодействия расширению прав иных сословий, вряд ли стоило ожидать от таких собраний полноценного решения проблем местного значения.

В этих условиях вопросы благоустройства были отданы на откуп чиновникам, назначаемым из центра. Однако такая гиперцентрализация управления тоже не могла быть эффективной. Во-первых, присылаемые чиновники часто не имели представления о реальных потребностях управляемой ими территории. Во-вторых, никак не завися от мнения местных жителей, они не имели и стимулов к решению этих проблем: для успеха по службе куда эффективнее был красивый отчет. В-третьих, они, как правило, не связывали собственное будущее с управляемой территорией и видели в очередном уезде не свой новый дом, а лишь место обременительной командировки. Случались, конечно, и исключения в виде деятельных городских голов, по-настоящему погружавшихся в решение местных проблем, но на общую картину они повлиять не могли.

По мере развития общества, а особенно после окончательной ликвидации крепостного права в 1861 году, стало очевидно, что такая система совершенно не соответствует реальным потребностям огромной империи. России необходимо было настоящее местное самоуправление.

Земская реформа

Реформа готовилась несколько лет. Наконец 1 января 1864 года Александр II подписал Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которые стали основой новой системы муниципалитетов. Эта система базировалась на простом принципе: местные вопросы решаются местными специалистами на местные средства.

К сожалению, дворянская фронда сделала неизбежным присутствие в этой системе архаичных пережитков. Однако большим достижением было уже то, что местное самоуправление стало выборным — а значит, муниципальная власть теперь была подотчетна жителям, которые могли непосредственно влиять на решение местных проблем. Именно в рамках организации муниципалитетов в России впервые появилось всеобщее избирательное право (пусть даже реализовывалось оно на куриальных началах).

1 января 1864 года Александр II утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которые стали основой новой системы муниципалитетов. Эта система базировалась на простом принципе: местные вопросы решаются местными специалистами на местные средства

Избиратели формировали представительные органы. Каждый такой орган возглавлялся председателем дворянского собрания, однако членами его были и крестьяне, и мещане. Представительный орган избирался каждые три года для формирования исполнительного органа и получения отчетов об исполнении бюджета. Местное самоуправление реализовывалось на нескольких уровнях: на сельском (в пределах конкретного населенного пункта), волостном, уездном. Гласные (депутаты) от уездных собраний участвовали в работе губернских земских учреждений.

Система местного самоуправления на первый взгляд была тяжеловесна, однако после некоторой доводки показала свою работоспособность. Да такую, что вольности земств решили урезать в 1890 году контрреформами Александра III: в состав земских собраний были введены чиновники, влияние дворянств в земствах было усилено, а участие крестьян и мещан в работе земских управ ограничено. И хотя попытка вернуться к сословному дворянскому самоуправлению в конечном счете провалилась, негативные результаты контрреформы дали о себе знать самым драматическим образом уже в следующем, 1891 году (но об этом чуть позже).

Полномочия и финансовая основа земств

Земская реформа 1864 года наделяла муниципалитеты полномочиями для решения широкого круга локальных проблем:

строительства местных дорог (за собой государство оставило попечение лишь о магистральных трактах);

строительства и содержания школ;

строительства и содержания больниц и социальных учреждений;

общего благоустройства населенных пунктов;

развития местной торговли и промышленности;

сбора статистических данных и организации переписи населения;

помощи крестьянским хозяйствам, особенно в неурожайные годы.

К последнему пункту мы еще вернемся при разговоре о негативных последствиях контрреформ. А пока важно заметить то, что реализация подобных обширных полномочий требовала наличия финансовой базы — и она была предоставлена муниципалитетам.

Прежде всего земства получили право устанавливать, собирать и тратить земские сборы. Муниципальная налоговая система впоследствии была упорядочена Николаем II в Уставе о земских повинностях 1899 года. Эта система была обособлена от государственных финансов и включала в себя сборы со следующих объектов:

земли;

объектов жилой недвижимости;

фабричных и заводских помещений;

промысловых свидетельств.

Несложно заметить, что основу финансирования муниципалитетов составлял не подоходный налог (от которого в эпоху Николая II отказались вовсе), а налог на средства производства. Такой подход не только отвечал принципам социальной справедливости, но и стимулировал сами муниципалитеты к созданию благоприятного инвестиционного климата: ведь чем больше фабрик открылось в уезде, тем больше доходов получит муниципальный бюджет.

Иногда случалось так, что денег в муниципалитете хватало и для финансирования государственных функций (например, для ремонта магистральной трассы, находящейся в государственном ведении). В этом случае из бюджета спускались деньги в возмещение долга перед муниципалитетом. По особым случаям бюджет мог выделить и целевую дотацию (например, на строительство школы в первые годы реализации программы всеобщего образования), но принципиальной роли для большинства муниципалитетов такие дотации не играли.

На волостном уровне муниципалитеты имели полномочия для привлечения обывателей к так называемым натуральным повинностям. Речь идет о самоорганизации для осуществления текущего благоустройства — сегодня мы назвали бы это субботниками. В частности, волостное правление привлекало крестьян к ремонту дорог, очищению сельскохозяйственных земель от мусора, борьбе с полевыми вредителями и другим подобным работам.

Практические последствия Земской реформы

Земская реформа реализовывалась постепенно, и практический эффект от преобразований не был моментальным. Однако год от года прямые и косвенные последствия давали о себе знать в самых разных сферах повседневной жизни. Без преувеличения позитивные результаты реформы можно назвать глобальными. Даже в небольших населенных пунктах на смену колдобинам, которые мы можем видеть практически на любой фотографии 1880-х годов, приходят каменные мостовые. На рубеже XIX и XX веков в городах и крупных селах появляется электричество. Индивидуальное водоснабжение перестает быть экзотикой. Более того, железные дороги местного значения строятся на частные средства. В стране за несколько десятилетий появляется транспортная инфраструктура принципиально нового уровня.

Инфраструктурой дело не ограничивалось. Новые возможности местного самоуправления позволили успешно решать вопросы ликвидации безграмотности. После запуска программы всеобщего начального образования в 1906 году в уездных городах и селах всего за несколько лет возникла целая сеть школ. Причем это были не рубленные наспех избы-читальни, а добротные кирпичные здания, большая часть которых используется по прямому назначению по сей день.

#448224_400_d#

Еще до этого начала решаться проблема доступности медицинских услуг, которая была настоящей бедой для крестьянства еще в середине XIX века. У пореформенных муниципалитетов появились и полномочия, и средства для того, чтобы привлекать на места молодых специалистов и предоставлять им условия для лечения жителей. А выборность, сменяемость и прямая ответственность властей перед обывателями стали достаточным стимулом для того, чтобы постоянно держать этот вопрос в фокусе их внимания.

Наконец, местное самоуправление стало школой самоорганизации для российских обывателей и настоящей кузницей кадров для государства. Ведь лучший способ воспитания новых чиновников — через местное самоуправление. Дворянское лобби медленно сдавало свои позиции во власти, но все же год от года в управлении появлялось все больше выходцев из «третьего сословия». В начале XX века они наконец-то смогли возглавлять даже ключевые министерства.

Качественное повышение уровня жизни крестьянства стало прямым результатом земской реформы — разумеется, в сочетании с иными преобразованиями, например с отменой выкупных платежей в 1907 году, когда государство, выражаясь современным языком, выплатило за всех крестьян ипотеку. Самые успешные выходцы из сельских обывателей становились предпринимателями и поднимались порой до первой гильдии купеческого сословия, остальные вкладывали свободные деньги в территории, на которых проживали. Достаточно отметить успехи крестьян в ликвидации помещичьего землевладения — к 1917 году до 90% пахотных земель перешло в руки крестьянства.

Однако, как и любые преобразования, земская реформа не была панацеей. И одной из самых опасных пореформенных тенденций, развивавшихся параллельно с повышением уровня жизни, стало расслоение крестьянского сословия. Большинство его представителей смогло выбиться в зажиточные или, по крайней мере, в крепкие середняки. Но каждый третий крестьянин оставался бедняком, а к началу XX века стало все сложнее выбраться из бедняцкого состояния. Ведь для того, чтобы успешно конкурировать с соседями, бедняку нужно было получить образование и приобрести новые механические инструменты обработки земли — и то, и другое требовало свободного времени и свободных денег, которых у бедняков просто не было. Вместе с богатством части крестьян росло и социальное напряжение внутри сословия, которое невозможно было устранить одними только средствами местного самоуправления.

Не справились земства, ограниченные в правах Александром III, и с последствиями страшного неурожая 1891 года. Доходило до того, что американские волонтеры привозили в голодающие уезды продовольствие раньше, чем правительственные чиновники! И хотя гибели людей непосредственно от голода удалось избежать, но на фоне длительного недоедания произошла вспышка эпидемий тифа и холеры. Попытка решить централизованными методами местные проблемы в очередной раз потерпела фиаско, и притом с самыми трагическими последствиями.

Земская реформа дает нам пример того, что местное самоуправление, даже не являясь средством для решения всех проблем, все же обладает огромным потенциалом для развития уровня жизни общества в целом. Не стоит пытаться решить местными средствами общегосударственные задачи — но столь же ошибочно не доверять муниципалитетам в решении вопросов местного значения. Сочетание начал реальной выборности и подотчетности обществу с управленческими полномочиями и финансовыми ресурсами для их организации способно сделать из местного самоуправления локомотив глобального развития. И опыт наших предков наглядно это доказывает.