Подмена понятий или горькая необходимость: из новосибирских районов решили сделать муниципальные округа

В Новосибирской области населенные пункты, входящие в состав трех районов, решено объединить, а новые образования наделить статусом муниципальных округов. Речь о Карасукском, Маслянинском и Татарском муниципальных районах. Вопрос вызвал бурные дискуссии на заседании комитета по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению Законодательного собрания региона. Много вопросов было задано и во время 44-ой сессии областного парламента. Однако все три законопроекта были приняты в первом чтении большинством голосов. Правда, с одним условием: перед принятием их во втором чтении должны быть проведены депутатские слушания. Подробности в материале Сибкрай.ru. Заседание комитета по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению Законодательного собрания Новосибирской области 16 апреля 2024 года проходило довольно спокойно, пока перед собравшимися не начали выступать представители трех районов – Карасукского, Маслянинского и Татарского. Эти районы выбраны в качестве пилотных – населенные пункты, входящие в их состав, планируется объединить, а вновь появившиеся муниципальные образования наделить статусом муниципальных округов. Первым со своим докладом выступил председатель Совета депутатов Карасукского муниципального района Новосибирской области Юрий Объедко. По его данным, на сегодняшний день в состав Карасукского муниципального района входит одно городское поселение и 11 сельских. Он сообщил, что уже более 15 лет в районе совершенствуется система местного самоуправления. Однако жители предъявляют все больше требований к органам местного самоуправления по решению вопросов более комфортного проживания на своих территориях. Объедко подчеркнул, что не все муниципальные поселения района, в первую очередь из-за низкой бюджетной обеспеченности, могут положительно решать возникающие проблемы. Особенно это касается вопросов жилищно-коммунального хозяйства. В итоге, в том числе по просьбе глав сельсоветов, было решено передать полномочия по ЖКХ, культуре, спорту, ведению бухгалтерского учета, содержанию внутри поселковых дорог из сельских поселений на уровень района. А после того, как в 2012 году появилась возможность объединить администрации района и районного центра, была ликвидирована администрации городского поселения, ее полномочия перешли на уровень администрации Карасукского района. Кроме того, подчеркнул председатель карасукского Совета депутатов, основная доля муниципального имущества, находящегося на территории поселений, в настоящее время находится на балансе района. «В последнее время очень актуальным стал кадровый вопрос, особенно в администрациях сельских поселений: не только в отношении специалистов, но и глав сельсоветов. Например, в одном из поселений района глава сельсовета проживает в районном центре за 30 километров, в другом – более полугода полномочия главы исполняет специалист администрации, так как нет желающих участвовать в конкурсе. Все вышеизложенное привело нас к решению об объединении всех поселений в муниципальный округ. По сути, муниципальный округ – это муниципальный район без деления на городские и сельские поселения, это единая территория. Данная форма преобразования позволит консолидировать бюджетные, административные, кадровые ресурсы для создания наиболее эффективной системы управления. Естественно, повышается и эффективность расходования местного бюджета», – отметил Юрий Объедко, добавив, что этот вопрос обсуждался с депутатским корпусом всех сельских поселений, депутатами городского и районного советов, главами поселений, руководителями предприятий и учреждений, общественными организациями, а во всех поселениях были проведены публичные слушания. Он подчеркнул. что «власть на селе не ликвидируется, а переходит в новую форму»: будут созданы территориальные подразделения, возглавят которые руководители на местах – по сути, те же главы поселений. Депутат Константин Антонов попытался выяснить, изменится ли ситуация с кадрами, которые сейчас не хотят брать на себя ответственность и возглавлять те или иные поселения, после перехода к одноуровневой модели. Юрий Объедко уверенно заявил, что будет совершенно другой подход, когда представителя на местах будут определять при содействии и участии местного населения. Антонов поинтересовался, что мешает это делать сейчас. На что получил ответ, что сегодня люди, проживающие на этих территориях, боятся ответственности и связанных с деятельностью главы поселения вопросов. Константин Антонов спросил прямо: не увеличиваем ли мы таким образом количество патерналистски настроенного населения, «которое не хочет самостоятельно решать свои проблемы, а будет надеяться на государство». Объедко с ним в этом был категорически не согласен. На еще один вопрос депутата о том, не придется ли живущим на местах после преобразования ездить в район из-за каждой мелочи, Объедко ответил: «А кто сказал, что старосты ликвидируются?» И уверил, что весь комплекс, что есть сегодня на селе, останется, изменится только статус главы поселения – он преобразуется в руководителя подразделения. Заместитель председателя Законодательного собрания региона Владимир Карпов, взяв слово, сообщил, что у него возник целый ряд достаточно серьезных вопросов. Он напомнил, что преобразование трех районов в муниципальные округа – проекты пилотные, но все понимают, что вслед за этим все 30 сельских районов пойдут по этому пути. «И первый вопрос, чисто юридический: 30 законов будут разрабатывать и принимать? Ничего не смущает? Вот именно от того, что ничего не смущает, это меня и смущает. Второй момент. Понятно, что ликвидация представительных органов в поселениях, а они будут ликвидированы, представительный орган – районный совет – будет в округе. На практике это будет означать, что в поселениях начнется отток населения. Без представительного органа, без понятно организованной жизни, социально-культурного пакета (библиотека, клуб, медицинский объект, почтовое отделение и так по списку). А это означает, что для людей, которые будут проживать в этих поселениях, жить становиться гораздо труднее по самым простым житейским вопросам. И у них, особенно у молодежи, реальный выход – это исход, это обезлюдевание этих поселений», – отметил Владимир Карпов. Но в этом всем, по словам Карпова, есть еще один, гораздо более серьезный, момент, связанный с проведением специальной военной операции. «Наша Новосибирская область – приграничный регион. И начинается этот процесс в тех поселениях, которые находятся у границы, близко к границе. Пришлось посмотреть, каким образом организована пограничная служба в РФ, как регламентирована ее деятельность. Совершенно четко и определенно: федеральная власть хорошо понимает, что выполнение задач пограничной службы без взаимодействия как с органами государственной власти субъектов РФ, так и местного самоуправления, будет гораздо сложнее организовать, это ослабит оборонный наш потенциал, – уверен Карпов. – Еще момент, сейчас наши ребята, рискуя жизнью, участвуют в специальной военной операции. Они не в изоляции находятся: кто-то в отпуск приезжает, на связи с близкими, друзьями, родителями. И процессы, которые начнутся, если мы не остановим данные законопроекты, не думаю, чтобы это боевой дух укрепило». Владимир Карпов уверен, что законопроекты не продуманы и над ними нужно еще работать. Он также напомнил, что предполагаемый базовый закон о местном самоуправлении, который сменит 131-й Федеральный закон (принятый в первом чтении), будет доработан и принят втором чтении. И сейчас, по его мнению, задача ответственных лиц (в том числе юристов и депутатов) состоит в том, чтобы, пока есть время, подумать о разработке предложений в этот базовый закон по территориальному местному самоуправлению, которые бы давали возможность, в частности, не в целом районе производить укрупнения, а для определенной территориальной группы, но с сохранением полноценных полномочий – «и Новосибирская область здесь может стать инициатором такого пилотного направления». «Простота хуже воровства. Это как раз этот случай. Не надо по этому кажущемуся простому пути вот так непродуманно идти. Последствия будут достаточно тяжелыми», – уверен Карпов. Заместитель председателя комитета по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению Новосибирского Заксобрания Александр Щербак напомнил коллегам, что они рассматривают фундаментальный вопрос. И сразу заявил, «дабы не держать интригу», что законопроекты поддерживает, как и поддержит остальные 27, в том случае, если они появятся. «2019 год, когда у нас, собственно, впервые в законодательстве появился вид муниципального образования, такой как муниципальный округ, уже тогда плюсы этого решения озвучивались. И практика их подтвердила. Действительно, управляемость и оперативность принятия решения повышается, единое планирование, единый бюджет, единый кадровый потенциал, экономия бюджетных средств. Не такая большая, конечно, чтобы здесь она была определяющей, но, тем не менее, она есть. Те минусы, те опасения, которые тогда в дискуссии высказывались в общем и целом не подтверждаются: мы не наблюдаем, что власть удалась от народа. Власть поселений вывеску сменила: была администрация, стал территориальный отдел. Отток населения – это опасение я тоже не разделяю. Я, как человек выросший в ныне уже практически умершем селе, скажу так, отток населения начинается, когда на селе исчезает школа и исчезает работа. И, к сожалению, поселковый совет депутатов на эти процесс влиять не может», – высказал свое мнение Щербак. При этом он уверен, что принятие нового закона о местном самоуправлении немного затянулось, «но все прекрасно понимают, что он будет, и двухуровневую систему он ликвидирует». «И это очень правильно, что мы запускаем пилотные проекты, чтобы хоть как-то к этому подготовиться. И выбор тех районов, которые у нас формируются в муниципальные округа, я тоже считаю очень правильным, потому что эти районы по своему нормотворческому потенциалу способны стать флагманами этого процесса, у которых потом вся область будет учиться, – указал он. – Ну и самое главное, коллеги, давайте посмотрим в глаза реальности: а у нас что муниципальный район сейчас не в режиме муниципального округа функционирует де-факто? О чем мы можем говорить, если у нас среднестатическое сельское поселение, его собственных доходов хватает только на содержание аппарата администрации. Ну о какой самостоятельности здесь мы можем говорить. На мой взгляд, двухуровневая система местного самоуправления была актуальна тогда, в тех исторических, политических и иных реалиях, в которых она принималась, но, на мой взгляд, она себя изжила и федеральный законодатель идет именно по этому пути». После этого депутат Константин Антонов напомнил, что в первые десятилетия после развала Советского Союза управленцев любили упрекать в «совковом мышлении», но сегодня наблюдается «натуральная чубайсовщина». «Владимир Карпов, как историк, обратил внимание на тот факт, который при принятии решения в сегодняшней управленческой практике игнорируется полностью. Давайте вспомним, как эти поселения появились 35 лет назад. Они появились с одной целью – застолбить границы и окормлять их. Это была так называемая форма военно-аграрных поселений, где люди жили, выращивали скот, пытались заниматься земледелием, охранять границы, получали льготы от государства и еще получали какую-то плату за это. Мы почему-то ориентируемся по-чубайсовски на тактические какие-то временные результаты, мы не думаем о стратегии: граница с каким государством пролегает, что будет на этой границе и с этим государством в среднесрочной перспективе. У меня очень пессимистические представления об этом, – обратил внимание Антонов. – Второй момент, мы подменяем два понятия: территориальное укрупнение и организационное. Когда мы говорим о том, что передаются полномочия по поводу ЖКХ, дорог и так далее – то это совершенно правильно, потому что век технологий меняется. С такими задачами могут обращаться эффективно только крупные организации. Но какое это отношение имеет к территориальному образованию?» Внимание Константин Антонов обратил и на кадровый вопрос на местах. «За 30 лет мы воспитали население, особенно в сельской местности, большая половина которого сидит на пособиях в центре труда и занятости. Мы воспитали абсолютно обленившееся население, оно по части деградирует и так далее. Но оно ли виновато в этом? Задуматься надо. Вторая вещь, вот говорят: ресурсов не хватает. Но это вообще логично, то есть у нас ресурсов не хватает, поэтому давайте корову прирежем, вместо того, чтобы ей сено дать. Так может ресурсы искать?» – предложил областной парламентарий. Он обратил внимание на то, что ранее министр финансов и налоговой политики Новосибирской области Виталий Голубенко докладывал об остатке в размере 9 миллиардов рублей, «которые не смогли реализовать, освоить, потому что разучились управлять». «Деградация управленческих практик – вот, что такое остаток 9 миллиардов. Можно сейчас сидеть и говорить, что законтрактовать не успели, что подрядчики подвели и так далее. 30 лет назад таких проблем не было: и подрядчики были, и контрактовать успевали, и покупать все успевали, и выполнять объемы работ, – подчеркнул Антонов. – Кадров нет – так их и не будет, последние сбегут. И сегодня этот уровень власти как раз является одной из ступенек, одной из кнопочек отбора людей, когда люди могут отбираться, получать опыт управленческий, и самое главное – участие в управлении», – уверен он. Антонов предположил, почему на местах люди не протестовали против таких преобразований: потому что им приехали и сказали, что теперь у них все будет хорошо, теперь за них будет решать район. Он предложил подождать, так как в этом вопросе не стоит торопиться. Министр региональной политики Новосибирской области Андрей Клюзов попросил собравшихся «не играть в вымирание деревни» и не пытаться прикрыть аргументами «общие обстоятельства». «Сейчас мы реально не можем найти главу одного из поселений, то при условии, когда это будет округ, этот человек будет работать в администрации округа и ответственность, в том числе перед контрольно-надзорными органами, будет нести администрация округа, а не человек поселения. Опасения у людей при приеме на работу, они чисто в таких, зачастую, мелких мотивациях заключаются, – пояснил Клюзов. – Почему мы решили отработать историю заблаговременно, не дожидаясь этого закона, про который каждый год говорят, что он вот-вот будет принят? Мы сейчас хотим поработать в новом режиме управленческом, без всякой подмены понятий. И именно поэтому мы выбрали самые оптимальные с нашей точки зрения управленческие команды, которые реально могут в этой ситуации могут быть эффективными. И когда я слышу аргументы по поводу того, что что-то не проработано, или там слабо и так далее. Я вас уверяю, вряд ли кто-то мог лучше отработать из тех коллег, которые сегодня представлены из муниципалитетов. Именно поэтому мы идем этим путем: чтобы сохранить максимально то, что есть сегодня». Клюзов предложил проверить на практике «централизованную систему управления» в указанных районах, а потом уже решать, что делать дальше. Заместитель председателя комитета по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению Евгений Смышляев заявил, что проблема, действительно, существует, «но в этой проблеме мы сами, видимо, расписались». «Потому что 131-й закон – это, наверное, единственный закон, который менялся без остановки. И мы всегда пытались дать какие-то дополнительные полномочия местным муниципальным образованиям. Не зря же появилось инициативное бюджетирование, желание вовлечь как можно большее количество граждан в процессы на территории. И как раз вот этими изменениями, с одной стороны, меняется организационный, управленческий функционал. А с другой стороны, мы теряем эти все основы, которые мы вкладываем изначально в изменение 131-го, вовлеченности граждан и, действительно, начинаем взращивать, ну, не паразитов каких-то, но, по крайней мере, людей, которые не понимают и не могут осмыслить их вовлеченность в эти процессы. Я понимаю, что очень сложно в сельских территориях управлять. Я понимаю, что те крупные муниципальные образования, которые существуют, люди будут больше вовлечены, заинтересованы в решении своих местных проблем и, действительно, могут забыть про какие-то мелкие, на окраине муниципального округа, не потому что муниципальный центр не готов, а потому что проблемы инициирования и вовлеченности будут сложнее чисто юридически», – считает Смышляев. После чего Константин Антонов добавил, что «в России когда начинают делать что-то "нано", получается автомат Калашникова». «Мы сколько лет призывали людей включаться в процессы самоуправления, говорили: это ваша земля, давайте, организовывайте свою жизнь сами. А сегодня мы им говорим: "Нет, мы будем за вас организовывать"», – отметил он и предложил в этом году ограничиться тремя районами, чтобы, если эксперимент не удастся, то можно было бы отыграть назад. Председатель комитета по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению Игорь Умербаев, в свою очередь, подчеркнул, что ему близки доводы, которые прозвучали от министра региональной политики – «не потому что он министр, а потому что доводы были достаточно здравыми». «Напомню, что инициатива шла от самих районов. Там были проведены сессии и районных советов, и сельских поселений, были проведены публичные слушания. И единичные факты, когда кто-то из депутатов выступил против: это буквально один-два человека. Довод о том, что мог повлиять административный ресурс, по моему району (Татарский район) я вас уверяю, там есть люди, на которых никакой административный ресурс не повлияет, он только вызовет обратную реакцию. Зачем людей обижать, что они голоса своего разума не имеют. Там проведена большая работа была и люди действительно согласились», – заверил Умербаев. Он отметил, что сейчас обсуждается именно пилотный проект, который хотят распространить на три района, которые изъявили желание попробовать как муниципальные округа. Для убедительности он озвучил цифры: к началу 2020 года количество муниципальных округов в Российской Федерации составляло 33 в пяти субъектах, а по состоянию на 1 января 2024 года их число увеличилось более чем в 13 раз – до 455 округов в 43 субъектах. «Я думаю, наверное, какой-то положительный результат есть, раз идет увеличение в сторону создания муниципальных округов. Ну и, к сожалению, не от хорошей жизни мы на этот шаг идем. Мы 30 лет пытались в этом направлении идти, развивать местное самоуправление и самосознание людей. И за 30 лет мы не достигли этого. И почему мы вдруг сможем достигнуть этого сейчас, отложив принятие этого законопроекта? У меня большое сомнение. К сожалению, так система устроена, что вроде полномочия есть, а финансов нет. И эта ситуация усложняет многие вопросы. Поэтому, если что-то не работает, надо что-то поменять и посмотреть: если заработает – здорово, а если нет – всегда есть возможность отыграть назад. А вот так сидеть и ждать, что само собой что-то разрешится, на мой взгляд, не совсем правильно», – подчеркнул Игорь Умербаев. После этого выступил председатель Совета депутатов Маслянинского муниципального района Новосибирской области Вячеслав Ярманов, который добавил, что решение о выдвижении инициативы по созданию округа принято на основе изучения опыта уже преобразованных муниципальных районов в муниципальные округа. «Практика показывает, что на преобразованных территориях более эффективно исполнение полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, за счет консолидации финансовых и кадровых ресурсов, исключение дублирующих функций района и сельских поселений, значительное сокращение документооборота», – поделился Ярманов, добавив, что с 12 февраля по 13 марта во всех муниципальных образованиях Маслянинского района прошли публичные слушания по вопросу объединения в муниципальный округ, по итогам которых «за» проголосовало 98,1 % населения, участвовавшего в голосовании. По словам председателя Совета депутатов Татарского муниципального района Новосибирской области Вадима Носкова, у них из 218 депутатов, которые представлены на всех уровнях, данный законопроект поддержали 178 человек, трое высказались против. Однако добавил сомнений глава Благовещенского сельсовета Купинского района Новосибирской области Сергей Шендрик, который представил проект закона об упразднении деревни Селиваново. «Необходимость упразднения населенного пункта деревни Селиваново Благовещенского сельсовета Купинского района Новосибирской области вызвано тем, что в настоящее время в нем не проживает ни одного человека, нет никаких строений, отсутствуют объекты производственного, социального, культурного назначения, водоснабжение и электроснабжение. В 2009 году в связи с ликвидацией акционерного общества население стало разъезжаться в связи из-за того, что не было работы», – пояснил он. Депутат Константин Антонов, уточнив у Шендрика историю деревни, указал присутствующим, что это яркая иллюстрация того, что они только что обсуждали. В итоге рассмотренные проекты законов было решено рекомендовать Законодательному собранию к принятию в первом чтении, а также установить сокращенный срок поправок – до 8 мая. С докладами об объединении муниципальных образований представители этих трех районов выступили во время 44 сессии Законодательного собрания Новосибирской области сегодня, 23 апреля. Эти три, казалось бы однотипных, вопроса вызвали все ту же бурную реакцию и привели к подробному обсуждению возможных рисков и последствий не только для этих территорий, но и для региона и даже страны. Перед обсуждением председатель Заксобрания региона Андрей Шимкив напомнил, что «это только первое чтение и, наверняка, будет еще очень много вопросов». Выступали как те, кто уже высказал свое мнение во время заседания комитета по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению 16 апреля 2024 года, в том числе Александр Щербак и Владимир Карпов – их позиции по вопросу остались неизменными. Единственное, Владимир Карпов добавил, что такой серьезный вопрос нельзя решать без проведения публичных или депутатских слушаний и попросил провести их между первым и вторым чтением. Андрей Шимкив согласился с ним. Депутат Дмитрий Козловский заявил, что поддерживает эти три района, но поинтересовался у Юрия Объедко о том, просчитывали ли они экономику, «потому что будут сокращены депутаты поселений». На что Объедко решил рассказать о «делегированной форме формирования районного Совета». А Андрей Шимкив добавил, что речь там «все-таки не про экономику, а про управление больше». Заместитель председателя комитета по аграрной политике, природным ресурсам и земельным отношениям Роман Яковлев считает, что от сокращения депутатов «никакого толку, и более того, никакой экономии здесь быть не может, потому что депутаты являются самыми главными контролерами на территории». «Что касается преобразований в муниципальные округа: лучше всего все расставляет на свои места только время, когда можно провести анализ, – уверен Яковлев. – Для меня самый основной показатель – это мнению людей. Я бы не сказал, что в Карасукском районе, несмотря на все предшествующие преобразования, кардинально что-то изменилось в сфере управления. А показатели по численности рождаемости и по численности населения, к большому сожалению, падают, несмотря на те преобразования, которые уже были сделаны. Поэтому я и ранее высказывал скептическое настроение к реализации данных направлений». Он также обратил внимание на политическую составляющую при формировании муниципальных округов в части избрания депутатского корпуса: «в Карасукском районе избрание подразумевает только одномандатные округа, смешанная система там не подразумевается. И на сегодняшний день в районе присутствуют представители только одной политической силы в большинстве своем». По его мнению, при обсуждении вопроса важно было бы послушать представителей других политических партий. В итоге он поинтересовался, какие кардинальные изменения произошли в районе за последние годы. Юрий Объедко парировал тем, что никто не запрещает участвовать в выборах представителям других политических партий и подчеркнул, что он не виноват в том, что люди голосуют за кого-то конкретного. Первый заместитель председателя областного парламента Андрей Панферов, обращаясь к Роману Яковлеву, попросил не проводить параллель между рождаемостью и обсуждаемым вопросом: «Я думаю, там проблемы другого порядка». «Все три района, которые сегодня выступают с данными инициативами – это те районы, которые имеют сильных глав, сильных председателей и сильный, достаточно уверенный депутатский корпус. Здесь обязаловки никакой нет. Эта инициатива идет, прежде всего, с тех территорий, о которых мы говорим. И на мой взгляд, необходимо поддержать, потому как, это не то что эксперимент, это как раз нащупывание правильного пути, к которому мы в определенное время придем», – подчеркнул Панферов. Шимкив, обращаясь к Игорю Умербаеву, попросил подумать над предложением о сокращенном сроке подачи поправок, учитывая предложение о проведении депутатских слушаний. На что Умербаев заявил: «У нас совместно с правительством проведена большая работа и "мы планируем выйти к 1 января 2025 года. И там жесткий график. Там большое изменение других законов будет, в том числе и с бюджетным процессом, поэтому, если мы сейчас сломаем сроки…"» На что Шимкив, обращаясь к Карпову, сказал, что слушания точно будут проведены, но в другие сроки. Он также подчеркнул, что муниципальные округа сегодня имеют преференции для вхождения в федеральные программы. После выступления председателя Совета депутатов Маслянинского муниципального района Вячеслава Ярманова заместитель председателя комитета по культуре, образованию, науке, спорту и молодежной политике Яков Новоселов, отметив, что он родился и вырос в Маслянинском районе, предупредил, что «ломая старое, давно известное и давно эффективно работающее, не факт, что мы получим хороший эффект». «Лишая людей возможности участвовать даже не в политической, а по большому счету хозяйственной деятельности своих небольших образований, вы с одной стороны, конечно, немножечко пригладите политические вопросы, но с другой стороны, это будет способствовать, на мой взгляд, потере реальной управляемости», – уверен он. После этого Шимкив напомнил, что «все самоуправление в деревне был директор совхоза или колхоза, участковый». Игорь Умербаев, касаясь озвученной темы СВО, напомнил: «когда идет СВО, идут боевые действия, наоборот, всегда идет централизация власти. Потом, когда достигается победа, тогда уже идет ослабление, послабление. Поэтому нам надо поэтапно идти: сперва победить в СВО. А для этого надо максимально мобилизоваться и централизоваться. А потом, когда победим, будем думать, как встраиваться в междурядную семью». В конце выступил председатель Совета депутатов Татарского муниципального района Вадим Носков. После чего депутат Николай Мочалин отметил, что только приветствует решение вышеназванных трех районов. «Уверен, что это правильный шаг. Это и деньги, и управление», – подчеркнул он. В итоге все три законопроекта были приняты в первом чтении большинством голосов.