Владислав Иноземцев: Как России стать федерацией
За последние два месяца президент принял отставку у полутора десятков губернаторов российских регионов и благословил большинство из них переизбираться на новый срок. Минимальное внимание со стороны общества, которое привлекает этот процесс, свидетельствует лишь об одном: уничтожение российского федерализма успешно завершено, и страна, во многом остающаяся одной из самых многообразных и сложных в мире, превращена в унитарную империю, управляемую президентскими наместниками.
Это, безусловно, соответствует принципу «вертикали власти», но подобная система останется работающей только до тех пор, пока власть прочна и пока она готова не только управлять регионами, но и обеспечивать их успешность — в российском случае, по сути, благосостояние. Однако именно это и ставится под вопрос в условиях углубляющегося кризиса.
Сегодня Россия не является страной, работающей как единый здоровый экономический организм, это скорее архипелаг из «островов благоденствия» в болоте неразвития. По итогам 2013 года разрыв между субъектами Федерации по показателю подушевого ВРП составил… 16,8 раза (для сравнения: в США — 2,15 раза). На протяжении того периода, пока из Москвы строят пресловутую «вертикаль», число дотационных регионов только растет — и ни один из тех, кому федеральный центр обеспечивал более 40% расходов в 2000 году, не вышел из состояния глубокой дотационности. Вся современная политика Кремля нацелена на усиление контроля над регионами (если в США в каждом штате на 100 местных чиновников приходится в среднем 19 служащих территориальных органов федеральных исполнительных структур, то в регионах России сегодня на 100 чиновников, подчиняющихся губернатору или мэрам, приходится более 230 таких, которые отчитываются только перед вышестоящими чинами в Москве) и лишение их самостоятельности в экономических и финансовых вопросах. Система взаимоотношений «Москва — регион» воспроизводится на уровне «регион — муниципалитеты», в результате чего на низовом уровне практически полностью отсутствуют ресурсы для развития. Расходы бюджета Москвы на одного горожанина до девальвации были в 3,1 ниже, чем в Нью-Йорке, зато аналогичное сравнение равных по населению Омска и Сан-Хосе давало разрыв в 10,2 раза, а городов с населением в 100 тысяч человек и менее — в 18–30 раз. Регионы в России стоят с протянутой рукой — это особенно впечатляет, если учесть, что центр практически ничего не создает (если, конечно, не считать ценным продуктом гору запрещающих все и вся законов и инструкций).
Пока в эту протянутую руку есть что положить, ситуация остается контролируемой, но все может измениться. Экономика страны принимает все более явный рентный характер: если в 1985 году на нефть и газ приходилось 36% экспорта, то в 2014-м — 67,8%, почти вдвое больше. Ресурсы же эти добываются не в Москве (хотя, если читать официальные данные, окажется, что именно там: экспортером газа, например, является известная контора на улице Наметкина, а на Сибирь статистически приходится только 8,9% российского экспорта), и потому масштабы изъятия местных доходов весьма существенны. Хотя статья 72 Конституции России относит вопросы владения, пользования и распоряжения ресурсами к совместному ведению Федерации и ее субъектов, 99,3% всего собираемого НДПИ, которые приходятся на нефть, газ и драгоценные металлы, зачисляется напрямую в федеральный бюджет. Регионам остается только налог на «общедоступные ископаемые», а Якутии, в порядке исключения, на алмазы. Это, на мой взгляд, противоречит реальной экономической роли федерального центра.
По мере того как Россия становится ресурсной страной, роль эта постоянно снижается. В 1897 году, во время первой переписи населения Российской империи, на зауральские территории приходилось 7,5% жителей, 19% экспорта и 52% территории страны. В 1985-м — уже 10,5% населения СССР, 46% экспорта и 57% территории. Сегодня — 20,2% граждан страны, 75% территории и 78% экспорта (если не учитывать статистические хитрости). Это означает не только то, что регионы сегодня становятся сильнее центра, но и то, что возникают предпосылки для реального слома имперской модели: Сибирь, поселенческая колония Московии (определяя ее так, Н. Ядринцев был, безусловно, прав [Ядринцев, Николай. Сибирь, как колония в географическом, этнологическом и историческом отношениях, 2-е изд., доп. и перераб. СПб.: Изд. И. М. Сибирякова, 1892]), становится более значимой для единой страны, чем надменная метрополия. Я думаю, что не следует даже пояснять, какую напряженность это создаст в сверхцентрализованном государстве, если оно столкнется с действительно серьезными трудностями.
Возомнившая себя поднявшейся с колен, современная Россия, если она действительно хочет быть значимой державой на геополитической карте XXI века, должна переосмыслить свою федеративную природу и предоставить регионам более значительные права, не допуская опасной ситуации, в которой они сами могут эти права потребовать.
Не будучи специалистом в области федеративных отношений, я хотел бы предложить для обсуждения несколько направлений реформирования современной России, которые, на мой взгляд, пусть и не очевидны, но требуют пристального внимания.
Во-первых, нужно изменить систему регионального управления, сделав ее более демократичной и гибкой. С этой целью можно было бы, с одной стороны, отменить самые явные бюрократические излишества вроде федеральных округов, а, с другой стороны, перенести центр как демократического процесса, так и финансовых потоков на субрегиональный уровень (в тех же США бюджеты муниципалитетов распоряжаются бóльшими ресурсами, чем бюджеты штатов — а в России в 2,5 раза меньшими). Такая децентрализация — особенно вкупе с изменениями налоговой системы — сдвинет центр политической активности на низовой уровень, создаст условия для постепенного появления новых эффективных управленцев регионального звена, запустит механизм экономической конкуренции между регионами. На уровне субъектов Федерации можно ничего не менять политически, но при этом сделав все трансферты в региональный бюджет четко целевыми (в США на них приходится 89% всей федеральной помощи штатам, а у нас — менее 12%). В таких условиях субъекты Федерации станут просто «передаточным звеном» между центром и муниципалитетами и не будут нести никакой угрозы сепаратизма. Зато структура, основанная на демократическом участии и экономической конкуренции на низовом уровне, станет обладать намного бóльшим запасом прочности.
Во-вторых, в экономической сфере стоило бы, с одной стороны, добиться разделения некоторых федеральных налогов (прежде всего НДС) между центром и территориями (например, в соотношении 6 и 12%, разрешив при этом региональным властям самостоятельно устанавливать его локальную ставку) и попытаться сократить долю НДПИ с нефти, газа и драгоценных металлов за счет увеличения поступлений от более широкого круга ресурсов, целиком направляемых в местные бюджеты. Необходимо вернуть правило «двух ключей», позволяющее муниципалитетам согласовывать любые проекты федеральных компаний на своих территориях — это дополнительно повысит значимость местной власти и укрепит ее финансовую базу. Следует, наконец, позволить регионам самостоятельно устанавливать стандарты в области строительства, природопользования и условий реализации инфраструктурных программ. Экономически страна действительно должна стать федерацией — с разными налогами, различными условиями хозяйствования и т. д. Только такая «разница потенциалов» и позволит ряду территорий начать самостоятельно, а не за счет подачек из центра, развиваться ускоренными темпами.
В-третьих, усиление самостоятельности регионов и муниципалитетов позволит пересмотреть одну из наиболее слабых сторон российской государственности: стратегию освоения пространства. Сегодня вся дискуссия о Севере или Дальнем Востоке ведется в категориях «как нам развить?» тот или иной регион, но вопрос следует поставить иначе: «Как не мешать ему развиваться?» На мой взгляд, нельзя определять инвестиционные приоритеты в такой стране, как Россия, из Москвы. Нужно, с одной стороны, выстраивать новые точки роста, которые могли бы выступать связующими звеньями между Россией и миром (Калининградская область, Приморский край), и, с другой стороны, сокращать постоянное присутствие в неблагоприятных для жизни и хозяйствования регионах, концентрируя экономику в основных городах и вдоль главных поясов расселения. Бессмысленно строить города и железные дороги на Севере — там достаточно вахтовых поселков и небольших аэропортов. Не нужны мосты на Сахалин и туннель под Беринговым проливом: экономика должна развиваться естественно, как и везде в мире. Иначе война с холодом станет для России разорительнее холодной войны, в которую мы ввязываемся с окружающим миром. Все это возможно лишь при делегировании власти на места, когда страна перестанет в своей совокупности рассматриваться как «огромный полигон», на котором до бесконечности собираются тренироваться московские «специалисты».
Наблюдая бесконечные «ученые» дебаты о том, куда нужно ориентироваться России — сохранять ли связи с Западом или «разворачиваться» на Восток; как выстраивать отношения с Украиной и как обеспечивать развитие Крыма, и так далее, и тому подобное, — хочется сказать: стране нужно ориентироваться не на Запад или на Восток, а на саму себя; поднимать нам нужно не Донбасс, а Урал; заботиться не о «носителях русской культуры» за границей, а о собственных гражданах в своей стране. России нужно провести «перебалансировку» своей системы управления, с тем чтобы воспользоваться преимуществами инициативы, исходящей от более свободных в экономическом отношении регионов, потому что только это может поставить заслон на пути сепаратизма, всегда постигавшего ресурсные империи в условиях, когда их провинции ощущали свои хозяйственные возможности. И если Москва не хочет оказаться малозначительным городом, расположенным где-то к западу от Сибири, — как Лиссабон превратился в небольшой городок на берегу океана, отделяющего его от выросших на когда-то португальских землях мегаполисов Сан-Паулу и Рио, — властям пора задуматься о превращении России в современную конкурентную федерацию.