Управляя временем: от наказания к предупреждению

В условиях внешнего санкционного давления на экономику Российской Федерации необходимо повысить качество и эффективность управления государственными финансами. Поэтому перед Федеральным казначейством стоит задача плавного смещения вектора контрольной деятельности от последующего пофактного контроля, направленного на выявление уже совершенных нарушений, к предварительному рискориентированному, предупредительному контролю.

Эли Абубакарович Исаев, заместитель руководителя Федерального казначейства, заведующий кафедрой «Финансовый контроль и казначейское дело» Финансового университета при Правительстве РФ, доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ

Новые методы контроля

Решение задачи по смещению вектора контроля от последующего к предварительному напрямую взаимосвязано с расширением перечня методов осуществления Г(М)ФК, что влечет за собой изменение нормативно-правовой базы. Процесс внесения изменений в Бюджетный кодекс уже запущен. Министерство финансов РФ совместно с Федеральным казначейством разработало проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (далее — законопроект) в целях реализации ведомственного проекта «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений». Основные новеллы законопроекта заключаются в закреплении новых методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, таких как анализ, наблюдение, а также финансово-бюджетный контроллинг, который будет проводить только Федеральное казначейство.

Анализ

Анализ представляет собой исследование, в том числе при проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций или по их результатам, отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта контроля. Далее следует систематизация результатов исследования, а также причин и последствий, выявленных в пределах компетенции органа ВГ(М)ФК нарушений и недостатков. Результаты анализа должностные лица органа контроля будут оформлять в виде заключения.

Наблюдение

Если говорить о наблюдении, то этот метод государственного (муниципального) финансового контроля предполагает сбор и мониторинг данных об объекте контроля, имеющихся у органа ВГ(М)ФК. В том числе для выявления рисков и признаков нарушений используются данные, которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия, а также содержатся в государственных и муниципальных информационных системах, иных открытых источниках. По результатам наблюдения органы Г(М)ФК будут оформлять предостережение.

По сути наблюдение — это профилактический контрольный процесс по упрощенной процедуре, позволяющий без избыточной регламентации осуществлять мониторинг данных об объекте контроля и побуждать бюджетную среду к повышению финансовой дисциплины.

Финансово-бюджетный контроллинг

Еще одно новаторское направление взаимодействия с объектами нашего внимания посредством цифровых каналов с добровольным раскрытием информации — финансово-бюджетный контроллинг. Данный метод можно рассматривать как построенную на «финансово-бюджетном доверии» и «цифровой зрелости» высшую степень сотрудничества Федерального казначейства с участником бюджетного процесса. Участник бюджетного процесса не подвергается выездной проверке (ревизии) и получает право постоянного взаимодействия с Федеральным казначейством на предмет регулирования правил своего бюджетного поведения как по совершенным операциям, так и по планируемым. Для этого участник бюджетного процесса и Федеральное казначейство подписывают соглашение, в котором участник бюджетного процесса декларирует готовность добровольно следовать позиции органа контроля — принимать во внимание мотивированное мнение, формируемое в ходе финансово-бюджетного контроллинга.

Орган контроля в режиме реального времени получает доступ к первичным данным объекта контроля (например, сведения о принятых им мерах по управлению дебиторской и кредиторской задолженностью; исполнительная документация при строительстве, реконструкции, капремонте и т. д.). Контролеры смогут сконцентрировать внимание и силы на недопущении финансово-бюджетных нарушений участниками бюджетного процесса, формировании предложений по повышению эффективности расходования бюджетных средств. В конечном счете этот вид взаимодействия станет мощным управленческим элементом системы принятия решений. Стоит отметить, что законопроект разработан в том числе для развития предупреждающего контроля, направленного на использование механизмов превентивного характера.

Цифровая платформа

Очевидно, что использование новых методов государственного (муниципального) финансового контроля требует постоянного электронного взаимодействия контрольного органа и объекта контроля, то есть создания цифровой платформы. Она должна обеспечить возможность цифрового контроля, для реализации которого необходим перевод всех процессов взаимодействия органов контроля и объектов контроля в информационную среду.

Уже сегодня Федеральное казначейство активно работает над созданием цифровой платформы на базе электронного бюджета. На данный момент создана подсистема финансового контроля, которая автоматизирует бизнес-процессы на протяжении всего жизненного цикла контрольной деятельности. Также в подсистеме информационно-аналитического обеспечения реализованы такие инструменты, как «Паспорт объекта контроля», «Риск-анализ».

Контроль использования субсидий юрлицам

Федеральное казначейство уже использует инструменты цифрового контроля при анализе предоставления субсидий юридическим лицам. К примеру, погружаясь в подсистему информационно-аналитического обеспечения, а именно в дашборд «субсидии юрлицам», контролер получает возможность детального изучения каждой субсидии, в том числе в разрезе конкретного получателя или же главного распорядителя бюджетных средств. Используя данные, которые размещены в этом информационном ресурсе, можно в режиме реального времени проводить мониторинг кассового исполнения каждой конкретной субсидии и достижения результатов предоставления средств, а также оценивать риски, которые отображены в отдельной вкладке.

Если ревизору необходимо более подробно изучить конкретное юридическое лицо, то инструмент «Паспорт объекта контроля» сформирует всю необходимую информацию в удобном для анализа виде. Выгрузка данных из этого блока позволяет ознакомиться в том числе с данными по доходам и расходам объекта контроля, крупнейшим контрактам, которые реализуются с участием конкретного юридического лица, участию в реализации национальных и федеральных проектов, анализу дебиторской и кредиторской задолженности и т. д. Хочу подчеркнуть, что весь массив данных сосредоточен в рамках одного из инструментов цифровой платформы. Таким образом, формируется цифровой двойник получателя средств субсидии, что позволяет контролеру анализировать и оценивать ход достижения результатов предоставления средств на каждом из этапов жизненного цикла субсидии.

Я рассказал лишь о части набора современных информационных ресурсов Федерального казначейства, которые активно используются контролерами при проведении анализа предоставления субсидий юридическим лицам. Отмечу, что представленный выше процесс контроля осуществляется на ежеквартальной основе во исполнение поручения аппарата Правительства РФ. Проводимый Федеральным казначейством анализ предоставления субсидий юридическим лицам позволяет своевременно и на различных стадиях бюджетного процесса нивелировать возможные риски нарушений бюджетного законодательства, а также эффективно перераспределять бюджетные средства при необходимости.

Ближайшие перспективы

Вместе с тем ни на этапе использования субсидии, ни в последующий период не оцениваются изменения основных показателей деятельности ее получателя. Для оценки эффективности трансфертов необходимо внедрить мониторинг финансового состояния получателя средств субсидии, который будет осуществляться в информационных системах в разделе «Профиль получателя субсидии». Профиль получателя формируется на портале предоставления мер финансовой государственной поддержки и в подсистеме информационно-аналитического обеспечения электронного бюджета. Наполнение информацией профиля получателя будет осуществляться посредством обмена информацией между органами исполнительной власти РФ. В этом разделе в том числе будут присутствовать следующие сведения: регистрационные данные получателя, финансовые показатели деятельности учредители и т. д.

Также на портале предоставления мер финансовой государственной поддержки электронного бюджета в ближайшей перспективе будет формироваться создаваемый Минфином России и Федеральным казначейством раздел «Профиль получателя». Этот инструмент даст возможность отслеживать эффективность действующих механизмов мер государственной поддержки, оценивая их влияние на финансовое состояние получателя.

В продолжение большой работы, которая проведена и проводится в части анализа классических субсидий юридическим лицам, Федеральное казначейство планирует охватить контролем огромный объем средств, которые также поступают коммерческим организациям, но уже через механизм межбюджетного субсидирования. Речь идет о тех случаях, когда средства сначала поступают в бюджет субъекта РФ, а затем распределяются и направляются непосредственно юридическим лицам.

Таким образом, Федеральное казначейство уже сейчас активно использует элементы и методы предварительного рискориентированного цифрового контроля при проведении анализа предоставления субсидий юридическим лицам. Кроме того, положительный опыт данного анализа планируется экстраполировать на другие направления расходования средств федерального бюджета, в том числе субсидии бюджетным и автономным учреждениям.