«Инфраструктурные» обязанности застройщиков: обзор актуальной судебной практики

В прошлом номере журнала «Бюджет» были представлены правовые позиции судов по ситуациям, когда на застройщиков возлагают «инфраструктурные» обязанности при выдаче и после выдачи разрешения на строительство[1]. В данной статье мы осветим судебную практику, связанную с «инфраструктурными» обязанностями застройщиков, с которыми были заключены специальные договоры (соглашения).
Александр Анатольевич Сидоркин, ведущий юрисконсульт направления «Рынок недвижимости» Фонда «Институт экономики города»

Фонд «Институт экономики города» сделал обзор судебной практики по вопросам обеспечения территории объектами социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры при реализации проектов жилищного строительства в городах России. Материал подготовлен автором на основе данного обзора. Полностью с работой можно познакомиться, перейдя по ссылке: https://www.urbaneconomics.ru/sites/default/ files/obzor_sudebnoi_praktiki_po_voprosam_ obespecheniya_territorii_infrastrukturoi.pdf

Правомерность
Вопрос о распределении бремени создания общественной инфраструктуры между публичной властью и застройщиками традиционно является сложным. С одной стороны, именно публичная власть несет ответственность за обеспечение территорий объектами инфраструктуры. На это указывают и суды, которые отмечают, что орган местного самоуправления должен предвидеть потребность в социальных объектах, своевременно принимать меры к увеличению их вместительности и количества. При этом отсутствие или недостаточность бюджетного финансирования не освобождает местную власть от исполнения соответствующих обязанностей[2].
В настоящее время формируется практика прямого возложения судами на органы публичной власти обязанности по созданию инфраструктуры различных видов. Так, в Краснодарском крае имеются примеры дел, в которых по заявлению прокурора суд признал незаконным бездействие администраций ряда муниципальных образований региона и возложил на них обязанности по строительству объектов коммунальной и транспортной инфраструктуры[3]. В Самарской области, Алтайском крае имеются примеры аналогичного возложения судом на органы МСУ обязанностей по строительству (реконструкции) объектов образования[4].
КС РФ также неоднократно обращал внимание на важность принимаемых органами публичной власти градостроительных решений, каждое из которых напрямую влияет на формирование условий для инфраструктурной обеспеченности территорий[5]. Суд отмечал, что органы публичной власти обязаны действовать в общих интересах своевременно и последовательно, что риск допущенной государственным органом ошибки должно нести государство, и такие ошибки не должны устраняться за счет заинтересованного лица[6].
С другой стороны, объективно публичная власть не может принять на себя обязательства по созданию всей инфраструктуры за счет бюджетных средств ввиду ограниченности таких средств и вынуждена возлагать соответствующие обязанности на хозяйствующих субъектов. Вместе с тем такое возложение, как отмечал КС РФ, не согласуется с основной целью деятельности коммерческих организаций и не может осуществляться в отсутствие механизма возмещения понесенных ими расходов[7].
На практике сложились определенные договорные механизмы возложения на застройщика обязательств по созданию (развитию) городской инфраструктуры, которые предполагают заключение различных договоров. Они могут предусматривать безвозмездную передачу застройщиком инфраструктуры в публичную собственность, совместную деятельность застройщика и публично-правового образования по созданию инфраструктуры либо уплату застройщиком денежных средств (компенсации) в бюджет.
Правовые позиции судов о допустимости (правомерности) заключения подобных соглашений формировались в течение последних 15 лет, начиная с сохраняющей актуальность и сегодня[8] практики Высшего арбитражного суда РФ. ВАС РФ признал допустимым заключение таких соглашений[9], а также определил подходы к правовой квалификации совместной деятельности инвесторов и публично-правовых образований[10] в рамках "инвестиционных контрактов«[11].
Вопрос о механизмах заключения и структурирования указанных соглашений (контрактов) решается в различных регионах различным образом. Например, в Сочи инвестор по инвестиционному контракту обязуется передать в собственность города часть объекта (помещений) в строящемся объекте, что приравнивается к исполнению обязанности по участию в развитии инфраструктуры города[12]. В Ялте формируется похожая практика, которая будет рассмотрена далее наряду с практикой разрешения споров из инфраструктурных договоров в Пермском крае и Московской области.
Таким образом, судебная практика признает правомерным заключение «инфраструктурных» соглашений между застройщиками и публично-правовыми образованиями, в том числе обязывающими застройщиков вносить «инфраструктурные» платежи в бюджет. При этом такие соглашения заключаются в добровольном порядке.
Возможность понуждения застройщика
Практика, сложившаяся по спорам из «инфраструктурных» договоров и соглашений, показывает, что суды признают возможность принуждения застройщиков (инвесторов) к исполнению обязательств по участию в развитии инфраструктуры, а также по уплате «инфраструктурных» платежей в бюджет в соответствии с заключенными «инфраструктурными» соглашениями (инвестиционными контрактами и т. п.). Так, между Правительством Пермского края, администрацией города Перми и застройщиком было заключено соглашение, по условиям которого застройщик обязался обеспечить безвозмездное проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию и передачу в муниципальную собственность Перми объектов образования. При разрешении возникшего спора судебные инстанции[13] удовлетворили требования администрации об обязании застройщика передать городу соответствующие объекты. Суды отказали застройщику в признании заключенного соглашения недействительным.
Примером понуждения застройщика к уплате инфраструктурного денежного платежа является спор между администрацией города Ялты и жилищно-строительным кооперативом по заключенному ими инвестиционному соглашению об условиях участия инвестора в развитии инфраструктуры в связи со строительством жилых домов. В данном деле суд апелляционной инстанции[14], с которым согласился суд первой кассационной инстанции[15] и ВС РФ[16], взыскал с застройщика сумму взноса на развитие инфраструктуры, признав ее при этом убытками города.
В контексте рассматриваемой проблематики хотелось бы обратить внимание на вопрос о наличии объективных условий для выполнения застройщиком обязательств в рамках «инфраструктурного» соглашения, а также о добросовестности публично-правовых образований при исполнении ими обязательств по инфраструктурным договорам и последствиях неисполнения таких обязательств. Сложившаяся по данному вопросу судебная практика, хотя и не признает за обязательствами публично-правовых образований по инвестиционным договорам гражданско-правовой характер, но требует добросовестно принимать меры по исполнению органами власти таких обязательств[17].
Так, в рамках одного из споров между застройщиком и администрацией муниципального образования Московской области[18] суд кассационной инстанции указал, что, даже если обязательство по утверждению проекта планировки территории прямо не закреплено в договоре, орган публичной власти не вправе уклоняться от его выполнения. Считаем необходимым учитывать указанные правовые позиции при заключении и исполнении инфраструктурных договоров.
Таким образом, судебная практика признает возможность понуждения застройщика к исполнению «инфраструктурных» обязательств, в том числе в денежной форме.
Выводы
1. На федеральном уровне отсутствует единое правовое регулирование, определяющее порядок возложения на застройщиков обязанностей по обеспечению застраиваемой территории объектами инфраструктуры. Вопросы обеспечения территорий новой застройки инфраструктурой часто оказываются не решены на этапе подготовки и реализации документов территориального планирования и градостроительного зонирования. В связи с этим муниципальные образования вынуждены формировать практики стимулирования застройщиков к обеспечению строительных проектов инфраструктурой путем отказа в выдаче разрешений на строительство со ссылкой на действующую градостроительную документацию (правила землепользования и застройки (ПЗЗ), проекты планировки территории (ППТ), нормативы градостроительного проектирования (НГП)). Это вызывает многочисленные судебные споры с застройщиками об оспаривании таких отказов.
2. При разрешении указанных споров судам приходится давать правовую квалификацию как самим решениям об отказе в выдаче разрешений на строительство, так и соответствующей градостроительной документации. При этом практика показывает отсутствие у судов единообразного понимания правовой природы таких документов, как ППТ и НГП, в частности вопроса об их соотношении и порядке применения.
3. На федеральном уровне отсутствует специальное правовое регулирование вопроса о возможности отмены (приостановлении действия) разрешений на строительство. В связи с этим в ряде муниципальных образований формируется практика такой отмены (приостановления действия) по основанию инфраструктурной необеспеченности застраиваемых территорий. Разрешение возникающих в связи с этим споров представляет значительную сложность для судов, которыми в настоящее время не выработан единый подход к рассмотрению таких дел. Это создает значительные риски для развития городов.
4. Судебная практика признает возможность заключения между застройщиками и публично-правовыми образованиями соглашений, предусматривающих обязательства по передаче в публичную собственность объектов недвижимости и (или) уплате «инфраструктурных» платежей. Такие соглашения заключают на добровольной основе (в силу принципа свободы договора). По возникшим из них обязательствам суды допускают понуждение застройщиков к исполнению «инфраструктурных» обязательств.
5. Факт, что в позициях судов наблюдается непоследовательность и противоречивость, свидетельствует о необходимости конкретизации на правовом уровне положений, определяющих требования к созданию объектов инфраструктуры при реализации градостроительных проектов и участию в этом процессе застройщиков.

[1] Продолжение. Начало см. № 4 (апрель) за 2025 г., с. 92–96.
[2] Определение КС РФ от 09.11.2017 № 2516-О.
[3] Решение Крымского районного суда Краснодарского края от 26.01.2023 по делу № а-217/2023, апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 16.05.2023 по делу № 33а-14871/2023 (УИД 23RS0024-01-2022-004040-02), кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 30.01.2024 по делу № 88а-1690/2024 (УИД 23RS0024-01-2022-004040-02); апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 02.06.2022 по делу № 33а-15723/2022 (УИД 23RS0027-01-2021-003544-54), кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 04.10.2022 по делу № 88а-31400/2022 (УИД 23RS0027-01-2021-003544-54); решение Первомайского районного суда города Краснодара от 23.06.2020 по делу № 2а-5286/2020, апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 29.10.2020 по делу № 33а-24905/2020, 2а-5286/2020, кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18.03.2021 по делу № 88а-6701/2021.
[4] Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 11.10.2023 № 88А-21811/2023 (УИД 63RS0039-01-2022-005399-47), решение Красногорского районного суда Алтайского края от 09.04.2024 № 2-14/2024(2-291/2023).
[5] Постановление КС РФ от 12.11.2020 № 46-П.
[6] Постановление КС РФ от 22.06.2017 № 16-П.
[7] Постановление КС РФ от 20.12.2011 № 29-П.
[8] См., напр.: постановление Арбитражного суда Центрального округа от 11.08.2021 № Ф10-3320/2021 по делу № А83-14240/2018, определение ВС РФ от 02.12.2021 № 310-ЭС21-22382 по тому же делу; постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.10.2024 № Ф05-19726/2024 по делу № А40-169547/2023.
[9] Постановления Президиума ВАС РФ от 11.10.2011 № 5495/11 по делу № А07-22962/2009-Г-РМФ, от 24.09.2013 № 4606/13 по делу № А75-4586/2011, от 05.02.2013 № 12444/12 по делу № А32-24023/2011.
[10] Постановление Пленума ВАС РФ от 11.07.2011 № 54 «О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем».
[11] Данное понятие широко применяется на практике и вытекает из статьи 8 Федерального закона от 25.02.1999 № 39‑ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». На практике такой договор может называться по-разному. Необходимость выявления природы договоров, именуемых «инвестиционными», высказывалась в судебных актах высших судебных инстанций (постановления Президиума ВАС РФ от 06.09.2011 № 4784/11, от 24.01.2012 № 11450/11, от 05.02.2013 № 12444/12 и др.) и связана с тем, что понятие «инвестиции» не имеет собственного строгого или общепризнанного юридического содержания, а потому при использовании в наименованиях договоров оно может обозначать разнообразные отношения, складывающиеся между участниками гражданского оборота (определение СКЭС ВС РФ от 21.03.2023 № 307-ЭС22-22917 по делу № А56-24641/2020). Понятие «инвестиционный контракт» анализируется судами при разрешении конкретных дел (см., напр.: определение ВС РФ от 16.05.2023 № 305-ЭС23-1573 по делу № А40-24848/2022).
[12] См., напр.: постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.08.2024 № Ф08-7610/2024 по делу № А32-53414/2023.
[13] См. решение Арбитражного суда Пермского края от 12.04.2021 по делу № А50-29417/2020, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2021 № 17АП-6460/2021-ГК по тому же делу, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27.10.2021 № Ф09-7819/21 по тому же делу, определение ВС РФ от 24.02.2022 № 309-ЭС21-29315 по тому же делу; решение Арбитражного суда Пермского края от 25.05.2021 по делу № А50-23874/2020, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2021 № 17АП-14082/2020-ГК по тому же делу, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14.02.2022 № Ф09-726/21 по тому же делу.
[14] Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2021 № 21АП-614/2020 по делу № А83-14240/2018.
[15] Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 11.08.2021 № Ф10-3320/2021 по делу № А83-14240/2018.
[16] Определение ВС РФ от 02.12.2021 № 310-ЭС21-22382 по делу № А83-14240/2018.
[17] Постановление КС РФ от 03.10.2023 № 46-П, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 21.03.2023 № 307-ЭС22-22917 по делу № А56-24641/2020.
[18] См. судебные акты по делу № А41-39893/23: решение Арбитражного суда Московской области от 22.09.2023, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2023 № 10АП-22187/2023, постановление Арбитражного суда Московского округа от 03.04.2024 № Ф05-3582/2024.