Стратегирование и бюджет: больше гибкости
На традиционном майском семинаре Института развития общественных финансов (ИРОФ) эксперты обсудили проблематику взаимосвязи бюджетного и стратегического планирования. Разговор приобрел дополнительную остроту в связи с началом нового политического цикла в стране.
Как и было отражено в названии семинара[1], бюджетная политика находится на пороге нового этапа стратегирования. Очевидно, что после прошедших президентских выборов будет очередное уточнение долгосрочных приоритетов развития страны. А значит, вновь встанет вопрос об эффективности инструментов реализации этих целей: насколько взаимоувязаны стратпланирование и бюджетный процесс? Каково реальное влияние долгосрочных планов на бюджеты (в том числе региональные)? Насколько длинными и точными могут быть бюджетные прогнозы?
Стратпланирование состоялось как механизм: почти 10 лет действует специальный Закон № 172‑ФЗ, принят указ Президента РФ от 8 ноября 2021 года № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации». Оно в обязательном порядке осуществляется на всех уровнях власти. Тем не менее, несмотря на долгую историю вопроса, степень взаимного влияния стратегического планирования и бюджетной политики остается неоднозначной.
Связь есть, но...
По мнению директора ИРОФ В. Л. Климанова, на каждом из этапов стратегического планирования можно проследить связи с бюджетным процессом — правда, со многими но. «Еще на этапе целеполагания мы должны понимать объем финансовых ресурсов, необходимых для достижения формулируемых целей. Но делается ли такая оценка — большой вопрос. Далее, на этапе прогнозирования предусмотрено составление бюджетного прогноза. Но этот прогноз во многом формальный документ: он просто должен быть. Что касается этапа непосредственного планирования и программирования, то именно на нем формируются госпрограммы, являющиеся одним из преломлений бюджета. Но здесь, как мне кажется, теряется смысл стратпланирования как такового, — отметил эксперт. — Если смотреть с другой стороны и искать стратегические элементы в бюджетном процессе, то, конечно, мы их там обнаружим. Так, этап составления и рассмотрения бюджета всегда сопровождается среднесрочными планами в виде основных направлений бюджетной и налоговой политики. На этапе исполнения бюджета мы всегда отслеживаем, как оно ложится на решение долгосрочных задач. Тем более эта связь есть на этапе подготовки и утверждения отчетности об исполнении бюджета. Вопрос в том, есть ли тут возможность для дальнейшего совершенствования, для развития этих связей».
Не добавляет ясности и различный статус стратегических и бюджетных документов. Логически, на вершине «пирамиды» должна находиться стратегия, затем — государственные программы и проекты, и уже потом — бюджет, в котором все они находят отражение. Однако практика стратегирования такова, что бюджет принимается в форме закона, вслед за ним принимаются подзаконные акты, которыми и утверждаются все госпрограммы и проекты. При этом стратегия часто остается просто декларативным документом. Получается, что стратегия первична, но юридически все же главенствует бюджет.
Преемственность приоритетов
Директор Института макроэкономических исследований И. А. Соколов полагает, что, несмотря на кажущуюся нелогичность, систему стратегирования можно считать сложившейся и работающей. «До сих пор нет стратегии социально-экономического развития России, хотя она упомянута в законе о стратпланировании. При этом указы президента там отсутствуют, зато они успешно вошли в правоприменительную практику в качестве основополагающих документов для приоритизации деятельности правительства на перспективу. Так сложилась практика, так сложились традиции госуправления, так что дополнительная формализация и корректировка законодательства, возможно, и не требуется», — считает эксперт.
Самое ценное в этой практике — преемственность приоритетов. По оценке Соколова, эволюция целеполагания прослеживается во всех стратегических указах Президента РФ начиная с 2012 года. Что касается связи стратегий с бюджетом, то, по мнению спикера, для бюджета важнее сохранить гибкость и возможность оперативного реагирования на вызовы. Жесткая привязка к пожеланиям, записанным в стратегиях, — часто не учитывающим реальные бюджетные ограничения, — сделала бы его менее эффективным инструментом. В этом смысле долгосрочные бюджетные прогнозы он также считает не очень перспективным инструментом.
Как бюджетирование, так и стратегическое планирование в конечном счете завязаны на систему управления и сильно зависят от ее качества, — подчеркнул аудитор Счетной палаты РФ Д. А. Зайцев. «Часто самая главная проблема, не дающая воспользоваться новыми методологическими подходами, заключается в том, что система управления попросту не готова. Иными словами, системные изменения нужны в первую очередь в администрировании. Тогда, возможно, долгосрочный бюджетный прогноз тоже сможет заработать как инструмент: если будет владелец продукта, если будет заказчик на этот продукт, он состоится».
«Рассуждая о стратегировании и бюджетной политике, важно учитывать, в каком нестабильном мире мы живем. Не просто так более чем 30 процентов федерального бюджета направлено на национальную оборону», — отметил заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам Государственной думы К. М. Панеш. Он также напомнил собравшимся о начале трансформации налоговой системы: уже в весеннюю сессию Дума утвердит ее новые параметры.
Стратегическое и бюджетное планирование в идеальной модели управления — это два неразрывных процесса, убежден научный редактор журнала «Бюджет» А. Н. Домбровский. «Гибкими должны быть не только бюджеты, но и сами стратегии. Безусловно, основные векторы стратегии должны оставаться неизменными, но в ее практической реализации необходимо учитывать актуальные вызовы. Тем более что многие из них непредсказуемы», — отметил эксперт. В отличие от Соколова он полагает, что проблема взаимосвязи стратегий и бюджетов лежит в том числе в плоскости законодательства. «Возможно, чтобы преодолеть этот разрыв, необходим единый „большой бюджетный кодекс“ или экономический кодекс, где четко будут описаны оба процесса. Тогда и правоприменение на уровне финансистов и экономистов будет более успешным», — добавил Домбровский.
Отметим, что на семинаре была презентована монография «Региональные бюджеты и полномочия в условиях новой реальности», посвященная теоретическим и практическим аспектам формирования и исполнения региональных бюджетов. Как рассказал редактор монографии В. Л. Климанов, в книге подробно рассмотрены принципы бюджетной политики на региональном уровне, подходы к формированию доходов региональных бюджетов, определение расходных полномочий регионов, особенности долговой политики субъектов РФ.
М. А. цуциев
[1] «Бюджетная политика на пороге нового этапа стратегирования».