Вызов межбюджетному регулированию. Предложения Нижегородской области по выравниванию налогового потенциала субъектов РФ

Реализация товаров, работ и услуг через крупные федеральные структуры, ведущие предпринимательскую деятельность на всей территории страны, приводит к эффекту централизации выручки у головных компаний, зарегистрированных в столице. И, как следствие, мы получаем поляризацию налоговых поступлений. С переходом на платформенную экономику вопросы концентрации налоговых поступлений становятся вызовом для большинства региональных бюджетов. Эффекту централизации противостоять бесполезно, важно осознать последствия и вовремя принять корректирующие меры.
Софья Леонтьевна Донская, заместитель министра финансов Нижегородской области
Одной из главных задач межбюджетного регулирования является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов, при этом существенный результат может быть достигнут не столько за счет предоставления дотаций, сколько путем выравнивания и перераспределения налогового потенциала субъектов РФ. В этой связи, используя свой опыт обеспечения поступлений в региональный бюджет, Министерство финансов Нижегородской области подготовило пакет тактических мер, который, на наш взгляд, позволил бы системно подойти к решению данного вопроса.
Обособленные подразделения
Согласно действующему законодательству регистрация контрольно-кассовой техники (ККТ) в регионах нормативно не синхронизирована с требованием создания обособленного подразделения по месту регистрации ККТ. Фактически это позволяет сетевым организациям осуществлять на территории деятельность, собирать выручку, а налоги уплачивать по месту основной регистрации головного офиса. При этом финансовые органы субъектов не имеют даже системной информации о такой деятельности. Более того, с переходом к платформенной торговле ситуация усугубляется.
Анализ исполнения государственного (муниципального) заказа Нижегородской области за 2024 год показал, что 32% закупок, а это 43,5 миллиарда рублей, приходится на организации, зарегистрированные за пределами региона (таблица 1), при этом требования статьи 83 Налогового кодекса по регистрации обособленного подразделения в случае ведения деятельности на территории более одного месяца по факту не выполняются. Под данное требование должны попадать все контракты, договоры по строительству, капитальному ремонту, другим работам и услугам, которые не могут быть выполнены дистанционно. Привлечение к ответственности за отсутствие регистрации обособленного подразделения осуществляется налоговой инспекцией по основному месту налогового учета, в связи с чем получение сведений, подтверждающих факт совершения правонарушения на территории иного региона, может быть затруднительным. При этом регистрация обособленных подразделений в других субъектах РФ влечет снижение показателей исполнения доходной части бюджета региона, где зарегистрировано головное подразделение, что не способствует усиленному контролю за соблюдением требований статьи 83 НК РФ.
Таблица 1. Анализ участия налоговых нерезидентов в закупках товаров, работ, услуг за 2024–2025 гг.

Государственные и муниципальные контракты Нижегородской области




Исполнители гос(мун)заказа


Количество контрактов


Сумма, млрд руб.




Налоговые резиденты Нижегородской области


36 185


91,0




Исполнители из других субъектов РФ


10 638


43,5 (32%)




Итого:


46 823


134,5




Кроме того, налоговыми нерезидентами области реализуются:

4 концессионных соглашения на 73 млрд руб.;
5 договоров КРТ на 83 млрд руб.;
25 крупных объектов строительства, находящихся под надзором Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области, на 15 млрд руб.

16,5 млрд руб. — упущенная выгода КБ Нижегородской области в виде налогов с данных сделок
Мы обратились к коллегам из других регионов с аналогичными запросами. Результаты показали: проблема системная. В ряде субъектов до 40% всех контрактов исполняют юридические лица из других регионов, вместе с которыми «уходят» выручка за счет бюджетных средств и налоги (таблица 2).
Таблица 2. Анализ контрактов на выполнение строительных работ с ценой более 10 млн руб., заключенных в субъектах РФ за 2024 г.




Субъект РФ


Сумма контрактов с подрядчиками региона, млрд руб.


Сумма контрактов с подрядчиками других регионов




Сумма, млрд руб.


Доля, %




Нижегородская область


22,6


13,6


37,6




Волгоградская область


11,5


7,7


40,1




Амурская область


14,7


8,7


37,4




Ханты-Мансийский АО — Югра


29,5


17,5


37,2




Вологодская область


17,3


8,4


32,5




Ульяновская область


8,6


3,4


28,5




Рязанская область


18,1


5,7


24,0




Республика Мордовия


17,4


5,4


23,7




Ставропольский край


29,4


8,9


23,0




Поляризация налоговой базы приводит к увеличению дифференциации уровня бюджетной обеспеченности регионов

В рамках имеющихся полномочий мы предприняли следующие шаги:

создали при Правительстве Нижегородской области межведомственную комиссию с участием представителей региональных ФНС, ФАС и Главного управления МВД России по Нижегородской области и начали адресную работу с организациями;
внесли изменения в закон об областном бюджете: открытие лицевых счетов для казначейского сопровождения контрактов теперь возможно только при постановке на налоговый учет в регионе.

За полгода были зарегистрированы 36 крупных юридических лиц, 389 работающих оформлены в составе их обособленных подразделений. В связи с этим потенциальные налоговые поступления составили 8 миллиардов рублей.
Однако регистрация обособленного подразделения — это лишь первый шаг. Большинство организаций формально регистрируют в них 1–2 работающих. Законодательство не содержит требований к численности, и у организаций нет стимула переводить в обособленные подразделения фактических исполнителей работ. Соответственно, в регионе, где исполняется контракт, не создается налогооблагаемая база, она формируется по месту регистрации головной организации. Согласно статье 288 НК РФ прибыль между головной организацией и обособленными подразделениями распределяется пропорционально численности и имуществу. Соответственно, при регистрации в обособленном подразделении одного человека налог на прибыль, поступающий по месту реализации контракта, мизерный, даже если контракт имеет выручку в миллиарды рублей.
#507863_300_d#
Механизмы регулирования
По действующему законодательству в ряде случаев реализуется требование ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому договору, контракту[1]. Мы предлагаем в случаях ведения раздельного учета определение доли прибыли осуществлять применительно к каждому контракту, договору и налог на прибыль уплачивать в бюджет по месту выполнения работ, оказания услуг (ОКАТО). С учетом того что через казначейское сопровождение проходит до 40% расходов бюджета, а строительство инфраструктурных объектов не обойдется при реализации без договоров подряда, уже только это может дать существенный налоговый эффект.
Прецедент определения прибыли на основе данных раздельного учета в статье 288 НК РФ уже есть — для специальных инвестиционных контрактов (СПИК), и это уже работает. В налоговой декларации по налогу на прибыль для обособленного учета предусмотрена отдельная строка.
Также мы предлагаем усилить ответственность за уклонение от регистрации обособленных подразделений. В соответствии с пунктом 1 статьи 126 НК РФ за непредставление в установленный срок в налоговые органы сведений, предусмотренных НК РФ для регистрации обособленного подразделения, установлен штраф 200 рублей за каждый непредставленный документ. Данная мера ответственности несоизмерима с ущербом консолидированных бюджетов субъектов РФ и не стимулирует налогоплательщиков к выполнению требований законодательства. В результате регионы и их МО недополучают в бюджеты налоговые доходы от сделок, фактически реализуемых на их территориях и, более того, в большинстве случаев оплачиваемых за счет средств бюджетов этих территорий.
По нашему мнению, необходимо:

увеличить штраф до 1% от выручки по договору;
зачислять 50% суммы штрафа в бюджет субъекта, а 50% передавать в МО.

Согласно данным налогового калькулятора (pb.nalog.ru) за 2024 год в Нижегородской области среднеотраслевая нагрузка от доходов организации по налогу на прибыль по видам экономической деятельности 42 «Строительство инженерных сооружений» и 41 «Строительство зданий» составила 0,38% и 0,28% соответственно, нагрузка по НДФЛ — 0,67% и 0,58% соответственно. Таким образом, с учетом других налогов и обязательных платежей, зачисляемых в консолидированные бюджеты субъектов РФ, потери этих бюджетов при реализации контрактов, договоров и других проектов на территории региона без открытия обособленных подразделений соизмеримы и составляют не менее 1% от цены этих контрактов (выручки от реализации).
Кроме того, часто победитель аукциона не имеет в штате квалифицированных сотрудников и 90% объема контракта передает на непрозрачный субподряд, что затрудняет как контроль качества выполнения работ, так и формирования налогооблагаемой базы с контракта. В целях обеспечения при реализации государственного (муниципального) заказа добросовестной конкуренции, качества работ (услуг), прозрачности цепочки субподряда и контроля формирования налогооблагаемой базы мы предлагаем ряд конкретных мер (таблица 3).
Таблица 3. Пакет тактических предложений Нижегородской области по совершенствованию законодательства




№ п/п


Нормативный правовой акт


Смысловое содержание поправки




1


Федеральный закон от 20.05.2003 № 54‑ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в РФ»


Дополнить перечень документов, прикладываемых к заявлению на регистрацию ККТ уведомлением о постановке на учет российской организации в налоговом органе по месту осуществления деятельности в случаях, предусмотренных НК РФ. Исключения: индивидуальные предприниматели и вендинговые компании.
Обеспечить финансовым органам доступ к информации об адресе регистрации ККТ и ИНН организации, на которую ККТ зарегистрировано




2


Налоговый кодекс РФ (часть вторая)


Дополнить статью 288 положением: если налогоплательщик ведет раздельный учет доходов и расходов по каждому договору (соглашению), контракту, то формирует налоговую базу по территориальному признаку (по месту выполнения работ, оказания услуг, реализации договора (соглашения), контракта), и зачисление сумм налога производится в бюджет субъекта РФ исходя из 100% доли прибыли применительно к каждой такой налоговой базе




3


Налоговый кодекс РФ (часть первая),
Бюджетный кодекс РФ


Увеличить в статье 126 НК РФ штраф за нарушение требований по регистрации по месту деятельности до 1% от выручки по контракту, договору с зачислением в бюджет субъекта РФ и муниципального образования в равных долях




4


Федеральный закон от 05.04.2013 № 44‑ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»


Дополнить статью 34 обязанностью подрядчиков (субподрядчиков) вставать на учет в налоговых органах тех субъектов РФ, на территории которых выполняются работы, услуги по заключенным контрактам, в случаях, предусмотренных статьей 83 НК РФ




5


Постановление Правительства РФ от 27.01.2022 № 60 «О мерах по информационному обеспечению контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд...»


Дополнить перечень обязательных сведений, включаемых в реестр контрактов данными о:
— фактических нормо-часах, затраченных на выполнение работ;
— фонде оплаты труда на оплату этих нормо-часов;
— объеме субподряда (при Н(М)ЦК свыше 100 млн руб.).
Такая детализация позволит отслеживать, сколько работников реально задействовано и какой объем трудозатрат выполняется по контракту




6


Постановление Правительства РФ от 01.07.2016 № 615 «О порядке привлечения подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме...»


Учитывая возросшие объемы работ, в том числе за счет бюджетных средств, по капитальному ремонту, дополнить раздел IV обязательными условиями заключения договоров о проведении капитального ремонта:
— обязательством о постановке на учет в соответствии с требованиями статьи 83 НК РФ в налоговых органах субъекта РФ, на территории которого выполняются работы по капитальному ремонту, в течение месяца с даты заключения договора;
— условием о выполнении подрядчиком не менее 25% видов и объемов работ от цены договора самостоятельно без привлечения других лиц (в целях синхронизации с требованиями, установленными в постановлении Правительства РФ от 15.05.2017 № 570 «Об установлении видов и объемов работ по строительству...»);
— обязанностью генерального подрядчика предоставлять информацию о договорах с субподрядчиками, цена которых составляет более чем 10% цены договора о проведении капитального ремонта (для контрактов от 100 млн руб.)




7


Постановление Правительства РФ от 15.05.2017 № 570 «Об установлении видов и объемов работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства на территории РФ, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно без привлечения других лиц к исполнению своих обязательств по государственному и (или) муниципальному контрактам»


Распространить положения постановления № 570 на контракты по капитальному ремонту, цена которых составляет 100 млн руб. и более

В целях формирования дополнительного механизма контроля соблюдения требований статьи 83 НК РФ и обеспечения формирования налогооблагаемой базы по месту фактического формирования выручки от реализации необходимо обеспечить при регистрации ККТ в органах ФНС контроль постановки на учет организации по месту регистрации ККТ. Кроме того, предлагается обеспечить доступ финансовым органам субъектов РФ к информации ФНС об адресе регистрации ККТ и ИНН организации, на которую ККТ зарегистрировано. В рамках законопроекта «О внесении изменения в статью 7 Федерального закона „О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в РФ“» (ID проекта: 154408), подготовленного Минэкономразвития России, аналогичную информацию предлагается предоставлять в органы Росстата. Финансистам это бы позволило контролировать и увеличивать доходы региональных бюджетов от налогов с выручки, получаемой через ККТ, зарегистрированной в субъекте РФ.
Вышеуказанные предложения по внесению изменений в законодательство частично обсуждались на выездном заседании секции «Финансисты муниципальных образований РФ» Союза финансистов России в Нижнем Новгороде. Благодарим коллектив СФР и коллег из других субъектов РФ за поддержку наших инициатив и конструктивные предложения. Обратная связь уже поступила от 37 субъектов, что позволит нам дополнительно проработать инициативы по изменению законодательства.

[1] Подпункт 4 пункта 2 статьи 242.23 Бюджетного кодекса: по всем средствам, подлежащим казначейскому сопровождению; Положение по бухгалтерскому учету (ПБУ 2/2008) в части договоров строительного подряда.