Межбюджетные отношения. Практики Чувашской Республики и новые вызовы Закона № 33‑ФЗ

За последние годы в системе межбюджетных отношений в Чувашской Республике произошли значительные изменения. Предпосылкой к этому стала низкая финансовая обеспеченность муниципалитетов, а также невысокая эффективность реализации вопросов местного значения, особенно на территориях поселений. Если обратиться к конкретным цифрам, то в 2019 году в 92 поселениях из 291 низкие собственные доходы не позволяли обеспечить качественное выполнение расходных обязательств. Это подтолкнуло нас к преобразованию МО и инвентаризации объема и состава муниципальных полномочий. О наших практиках, а также о новых вызовах, связанных с принятием Закона № 33‑ФЗ[1], я бы и хотел сегодня рассказать.
Михаил Геннадьевич Ноздряков, первый заместитель председателя Кабинета министров Чувашской Республики — министр финансов
Инвентаризация полномочий
В 2020 по поручению главы Чувашской Республики была создана Правительственная комиссия по проведению инвентаризации полномочий органов местного самоуправления, которая стала своего рода площадкой для обсуждения с исполнительными органами власти, депутатами и главами муниципалитетов предложений по разграничению расходных полномочий, включая определение тех полномочий, которые целесообразно передать на уровень ниже или, наоборот, поднять выше.
В рамках работы комиссии были рассмотрены вопросы эффективного исполнения 28 муниципальных полномочий, как небольших по объему, например оказание ритуальных услуг, так и значительных, например централизация предоставления государственных и муниципальных услуг в республике. Комиссия тщательно подходила к каждому аспекту, изучала опыт других регионов. По итогам обсуждения приняты решения о перераспределении ряда полномочий на региональный уровень. В частности, регион взял под свой контроль:

полномочия по организации регулярных перевозок автомобильным и городским наземным электрическим транспортом (в отдельных муниципалитетах);
разработку градостроительных документов (в шести муниципалитетах, которые входят в Чебоксарскую агломерацию);
полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения (в отдельных муниципалитетах);
организацию электроснабжения населения.

Также мы провели централизацию отдельных функций, например закупочных процедур и деятельности МФЦ. В целях усиления контроля за расходованием средств местных бюджетов решениями собраний депутатов МО на региональный уровень переданы полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

#507831_300_d#
Результаты перераспределения полномочий
Сегодня уже есть положительные эффекты от перераспределения полномочий. Так, передача внешнего муниципального финансового контроля КСП Чувашской Республики позволила повысить качество экспертно-аналитических мероприятий на муниципальном уровне и увеличить их количество в два раза, обеспечить комплексность подходов при проверках, решить проблему с обеспеченностью квалифицированными кадрами. Предварительный анализ проектов местных бюджетов позволяет исключить на начальном этапе ошибки в планировании местных бюджетов, предотвратить финансовые нарушения. В свою очередь, централизация МФЦ позволила открыть дополнительные офисы, сократить среднее время ожидания в очереди до 4,2 минуты (по нормативу — не более 15 минут) и в целом повысить качество предоставления государственных и муниципальных услуг. Доля граждан, имеющих доступ к услугам по принципу одного окна по месту пребывания, уже достигает 97,63%. А все массовые социально значимые услуги (МСЗУ), определенные федеральным перечнем, переведены в электронный вид. В 2024 году в электронной форме оказано 88,3% всех МСЗУ (более 413 тысяч услуг), что превысило запланированные на федеральном (50%) и на республиканском (65%) уровнях значения.
Централизация на региональном уровне государственных и муниципальных закупок позволила обеспечить единый подход к их осуществлению, снизить риски коррупционных проявлений и создать равные условия для участников. С 2022 по 2024 год через КУ «Региональный центр закупок Чувашской Республики» муниципальными заказчиками осуществлено 14,6 тысячи конкурентных процедур закупок на общую сумму 46,6 миллиарда рублей. По итогам закупок бюджетная эффективность составила 1,8 миллиарда рублей. Доля закупок у субъектов малого предпринимательства составляет 51% от общего объема конкурентных процедур по республике. При этом доля жалоб на действия муниципальных заказчиков уменьшилась в два раза и составила 0,36% от общего количества закупок.
#507900_300_d#
Распределение дотаций
Начиная с 2021 года Чувашская Республика поэтапно перешла к одноуровневой системе местного самоуправления. В 2024 году мы сделали следующий шаг — объединили три городских округа с соответствующими муниципальными округами. Количество муниципалитетов республики сократилось с 317 до 23 МО.
С момента начала реформ нам приходилось ежегодно донастраивать методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, учитывать в ней происходящие процессы преобразования, различия в социально-экономическом развитии муниципалитетов. Главный принцип — не снижать финансовую помощь, создать стимулы для укрупнения муниципалитетов. В сравнении с 2019 годом объем финансовой помощи увеличился в 2,1 раза, объем налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов вырос в 1,8 раза, нагрузка на местные бюджеты снизилась на 5,2 миллиарда рублей в год.
Благодаря реформированию межбюджетных отношений снизилась нагрузка на местные бюджеты. Мы эффективно удовлетворяем основные потребности муниципалитетов, а те, кто выходит на положительный баланс, имеют возможность осуществить более амбициозные планы по развитию инфраструктуры.
#507897_300_d#
Стимулирование МО
Основополагающим стимулирующим инструментом для муниципальных властей является предоставляемая регионом возможность увеличения собственной доходной базы при сохранении объемов финансовой помощи.
Законом о регулировании бюджетных правоотношений c 1 января 2020 года в местные бюджеты передана часть УСН. С 1 января 2021 года норматив установлен в размерах 25% в бюджеты муниципальных округов и 18% — в бюджеты городских округов. Это стало хорошим подспорьем для привлечения МСП и развития предпринимательства, учитывая, что доходы местных бюджетов от спецрежимов за последние пять лет увеличились в 2,8 раза.
Также законом о регулировании бюджетных правоотношений и законом о бюджете на постоянной основе за местными бюджетами закрепляются единые и дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ. Благодаря им каждый год фактические поступления в местные бюджеты превышают расчетный объем. Сумма таких поступлений только за последние несколько лет составила: в 2022 году — 616,4 миллиона рублей, в 2023 году — 631,9 миллиона рублей, в 2024 году — 782,9 миллиона рублей. Согласно Бюджетному кодексу, данные средства не подлежат изъятию или последующему учету при распределении межбюджетных трансфертов.
Мы отметили, что некоторые муниципалитеты значительно опережают другие по темпам роста налогового потенциала. Поэтому в 2024 году внесли изменения в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В частности, в расчет индекса налогового потенциала:

усреднили значения налоговых баз за несколько отчетных финансовых лет (по НДФЛ, УСН, ПСН);
установили ограничения на темпы роста показателей, характеризующих доходную базу по НДФЛ, над средним уровнем.

Этими мерами мы сократили разрыв в уровне бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а также уменьшили риски снижения финансовой помощи.
Также в практике стимулирования местных органов власти с 2017 года мы активно используем гранты, направляемые на наращивание экономического и налогового потенциала. С 2024 года мы увеличили общую грантовую поддержку наших МО с 60 до 100 миллионов рублей.
Наша задача — стимулировать муниципалитеты не только наращивать собственный потенциал, но и расширять производства и продвигать продукцию агропромышленного комплекса и пищевой продукции местных производителей. Безусловно, это не является прямым полномочием местных органов власти, но такие меры способствуют созданию благоприятных условий для осуществления деятельности местных товаропроизводителей. Именно поэтому в 2024 году мы ввели новый грант, при распределении которого учитываются показатели, характеризующие содействие муниципалитета в расширении производства и повышение доли местной продукции в торговых точках на территории МО.
Также мы всегда приветствуем участие муниципалитетов во всероссийских конкурсах. Для поощрения победителей регионального этапа Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика» предоставляются иные межбюджетные трансферты в сумме 5 миллионов рублей.
#507899_300_d#
Закон № 33‑ФЗ
В связи с принятием Закона № 33‑ФЗ в ближайшее время нам, как и другим субъектам РФ, предстоит актуализировать региональное законодательство. Поскольку мы уже перешли на одноуровневую систему МСУ, перераспределили часть полномочий, считаем, что нам будет легче обеспечить реализацию нового закона.
Для себя мы определили, что все решения будут приниматься с учетом обсуждения с исполнительными органами власти, депутатами и главами муниципалитетов на заседаниях Правительственной комиссии по проведению инвентаризации полномочий органов местного самоуправления. В июне текущего года уже прошло первое заседание комиссии, посвященное этой теме, где мы рассмотрели группы полномочий, определили сроки и назначили ответственные исполнительные органы.
Планируем уже в текущем году определить, каким набором полномочий будут обладать региональные и местные органы власти с 2027 года. Мы должны оценить варианты перераспределения полномочий и определить источники их финансового обеспечения для того, чтобы беспрепятственно войти в новую фазу бюджетного цикла 2027–2029 годов.
Согласно концепции Закона № 33‑ФЗ полномочия разделены на три группы:
Первая группа полномочий — 18 базовых полномочий, осуществляемых непосредственно органами местного самоуправления. На их долю в местных бюджетах республики приходится всего 15,9% расходов.
Вторая группа полномочий — 29 самых дорогостоящих полномочий, которые законом субъекта РФ могут быть перераспределены для осуществления органами государственной власти. Они составляют порядка 62,7% в расходах местных бюджетов (с учетом субсидий из регионального бюджета).
Третья группа полномочий — 18 полномочий, финансовое обеспечение которых закрепляется за регионом, 21,4% в расходах местных бюджетов. По данным полномочиям необходимо оценить, на каком уровне власти, региональном или местном, их реализация будет максимально эффективна, и закрепить это решение на законодательном уровне.

Очевидно, что осуществление третьей группы полномочий по 33-ФЗ представляет собой существенную нагрузку на региональные бюджеты. Для Чувашии это порядка 7,5% расходов регионального бюджета

Анализ стоимости третьей группы полномочий, финансовое обеспечение которых переходит на региональный уровень, выявил риски снижения маневренности региональных бюджетов, в том числе в части установления муниципалитетам дополнительных нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты. Более того, исследование показало потребность в изменении на федеральном уровне подходов по установлению требований к объемам передаваемых в местные бюджеты в обязательном порядке доходов от НДФЛ, а также отчислений от акцизов на нефтепродукты. При закреплении за муниципалитетами нормативов отчислений от доходов, зачисляемых в региональные бюджеты, необходимо обеспечить соразмерность стоимости расходных полномочий, избежать увеличения разрыва в бюджетной обеспеченности между наиболее и наименее финансово обеспеченными МО и при этом сохранить сбалансированность консолидированного бюджета.
При закреплении полномочий второй и третьей групп по уровням власти важно определить, какие проблемные вопросы могут встать перед исполнительными органами власти при их осуществлении. Проведенный мониторинг выявил у муниципалитетов большое количество предписаний контрольных (надзорных) органов и требований решений судов, касающихся обеспечения инженерной и транспортной инфраструктурой. На текущий момент выполнение этих обязательств в кратчайшие сроки невозможно из-за значительных финансовых затрат. Например, только в одном нашем муниципалитете необходимые расходы на обеспечение инженерной инфраструктурой земельных участков, предоставленных многодетным семьям, превышают объем собственных годовых расходов данного МО на 11%. А таких требований на сегодня по республике выставлено уже более чем на 3,4 миллиарда рублей. Понимаем, что все эти требования в конечном итоге будут возложены на регион.
Тем не менее мы видим, что у нас есть возможности поддержания баланса консолидированного бюджета региона. 33‑ФЗ сохранил за регионами широкий круг возможностей для разграничения расходных полномочий. Как только будут приняты поправки в Бюджетный кодекс, постараемся грамотно внедрить все изменения в систему межбюджетных отношений.
Поддержка муниципалитетов, стимулирование роста их доходной базы, эффективность выполнения полномочий, возложенных на местные органы власти, всегда будет и остается в приоритете работы Правительства Чувашской Республики. И у нас еще много задач для дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений.

[1] Федеральный закон от 20.03.2025 № 33‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».