Изменение пределов компетенций местного самоуправления
0
Александр Алексеевич Шахов, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления ФГБОУ ВО «Государственный университет управления»
Требование принятия Закона № 33‑ФЗ было мотивировано хроническим состоянием нехватки финансовых средств у бюджетов муниципальных образований и, следовательно, невозможностью достижения и/или недостаточностью эффективности публичного управления. Способом решения этих проблем федеральный законодатель избрал расширение дискреции субъектов РФ при организации местного самоуправления, что теоретически согласуется с федеративным порядком организации публичной власти в нашем государстве. Теоретически, поскольку основные инструменты по разграничению компетенции между уровнями публичной власти остаются у федерального центра (сказывается предыдущий негативный опыт становления субъектов РФ).
Категория неизменных вопросов
Закон № 33‑ФЗ представляет собой комплекс категорий, которые являются одними из самых значимых предпосылок организации местного самоуправления для каждого отдельно взятого субъекта РФ. Так, к категории неизменных вопросов относятся положения, которые остаются стабильными на протяжении многих десятилетий. Это, например, разграничение основополагающих терминов и наличие неприкосновенного перечня вопросов местного значения.
Во-первых, несмотря на сохранение практически прежнего наименования, Закон № 33‑ФЗ не ставит перед собой вопрос о разрешении проблемы разграничения базовых терминов. Все еще затруднительно отделить такие понятия, как «компетенция» (разделение труда и ответственности между уровнями власти), «сфера ведения» (область общественной жизни) и «полномочия» (права и обязанности, конкретные правовые средства). Федеральный законодатель предлагает субъектам РФ самостоятельно проводить границу при распределении публичных дел, что сохраняет проблему правовой неопределенности.
Статья 32 Закона № 33‑ФЗ, в которой говорится о полномочиях органов местного самоуправления, подразумевает не конкретные правовые средства, а сферы общественной жизни (предмет ведения), включающие более значимое количество правовых возможностей органов местного самоуправления. Так, в случае обращения к пункту 4 части 1 статьи 32 Закона № 33‑ФЗ[3] элемент компетенции включает в себя применение таких полномочий, как приобретение, отчуждение имущества, передача во временное владение и (или) пользование физическим и юридическим лицам, совершение иных сделок[4]. Однако большинство из законодательных положений не обладают подобными корреспондирующими нормами.
В этом случае сохраняется актуальность обращения субъектов публичной власти к правовым позициям Конституционного суда РФ и судебной практике иных федеральных судов. Как отмечает доцент кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М. В. Ломоносова О. И. Баженова, от того, каким образом субъекты РФ распорядятся своими «переходными» возможностями... во многом зависит не только дальнейшая судьба Закона № 33‑ФЗ, но будущее местного самоуправления в России в целом[5].
От того, каким образом субъекты РФ распорядятся своими «переходными» возможностями, во многом зависит не только дальнейшая судьба Закона № 33‑ФЗ, но и будущее местного самоуправления в России в целом
Во-вторых, позитивным элементом муниципальной реформы является сохранение категории имманентно присущих полномочий органов местного самоуправления (часть 1 статьи 32 Закона № 33‑ФЗ) — всего 18 полномочий[6]. Под этой категорией полномочий следует понимать организационные правовые средства в целях функционирования органов местного самоуправления, которые не могут быть изъяты ни одним правовым средством, доступным субъекту РФ. К ним относится принятие устава, утверждение бюджета, ведение налогов и сборов и т. п.
В перечень имманентно присущих полномочий были добавлены два новых:
участие в осуществлении охраны здоровья граждан на территории муниципального образования, включая обеспечение доступности медицинской помощи (пункт 6 части 1 статьи 32 Закона № 33‑ФЗ) в соответствии с изменениями части 1 статьи 132 Конституции РФ;
развитие внутридворовых территорий (пункт 8 части 1 статьи 32 Закона № 33‑ФЗ), предположительно в связи не только с функциями благоустройства, но и с общим курсом государства на развитие ТОС как альтернативы института местного самоуправления.
Из перечня безусловно гарантируемых полномочий были выведены следующие:
полномочия по учету мнения населения при изменении границ территории муниципального образования и преобразования муниципального образования (крайне негативное явление, которое существенным образом снижает субъектность ОМСУ и местных сообществ);
полномочие по организации общественного порядка (скорее позитивное явление в силу нереализованности данного института).
Категория конституционных вопросов
К этой категории относятся изменения, основанные на конституционных поправках. Это отказ от гарантирования поселенческого уровня местного самоуправления, установление расширенной дискреции органов государственной власти при формировании органов местного самоуправления и повышение интенсивности процесса интеграции ОМСУ в единую систему публичной власти.
Во-первых, статьей 89 Закона № 33‑ФЗ предусмотрена возможность сохранения двухуровневой системы местного самоуправления, несмотря на отказ от гарантирования поселенческого уровня (часть 1 статьи 131 Конституции РФ). Рамочный характер федерального закона (отсутствие конкретизирующих положений) также возлагает всю полноту ответственности за двухуровневую организацию местного самоуправления на субъект РФ.
Во-вторых, установление расширенной дискреции органов государственной власти выражается введением конкурсной «губернаторской» модели замещения должности главы муниципального образования, которая будет представлена далее по тексту.
В-третьих, актуализация становления единой системы публичной власти в РФ (часть «г» статьи 71 и часть 3 статьи 132 Конституции РФ) скорее свидетельствует о двух равновозможных сценариях развития местного самоуправления — от полного огосударствления до достижения конституционно взвешенного баланса между уровнями публичной власти.
Категория адаптивных полномочий
Под категорией адаптивных полномочий понимаются изменения, основанные на предыдущем опыте организации местного самоуправления. Это, например, переименование базового термина «вопросы местного значения», преобразование института перераспределяемых полномочий и изменение содержательного наполнения статуса главы муниципального образования.
Во-первых, новым законом предусмотрено переименование «вопросов местного значения» в «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения». Преобразование базового термина находится в логике становления в РФ единой системы публичной власти (становление «вопросов общегосударственного значения»). Однако уход от конституционного понятия может иметь более существенные последствия. В частности, "неоправданное усложнение«[7] может быть использовано как предлог для перехода от обязанности решения вопросов силами только ОМСУ к необходимости исполнения основного объема полномочий субъектом РФ с безусловной необходимостью принятия на себя соответствующего финансового обеспечения.
Во-вторых, Закон № 33‑ФЗ уже вступил в законную силу, за исключением положений, которые касаются компетенции местного самоуправления. Согласно части 1 статьи 91 Закона № 33‑ФЗ до 1 января 2027 года ОМСУ осуществляют полномочия в соответствии со статьями 14–18 Закона № 131‑ФЗ. Длительность переходного периода обусловлена сложностью разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями.
При условии сохранения таких институтов, как имманентно присущие, отдельные государственные и «добровольные» полномочия, новый закон предлагает действовать субъектам РФ в рамках следующей структуры компетенции.
Перераспределяемые полномочия (сверху вниз)[8] органов местного самоуправления (часть 2 статьи 32 Закона № 33‑ФЗ) — 29 полномочий. Под этой категорией полномочий следует понимать те правовые средства, которые в соответствии с новым законом принадлежат ОМСУ, однако могут быть переданы законом субъекта РФ на региональный уровень.
Рассматриваемая категория охватывает вопросы функционального предназначения муниципального образования как субъекта публичной власти. Сюда входят такие вопросы, как:
организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения;
организация предоставления общедоступного и бесплатного школьного образования;
создание условий для обеспечения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
содержание мест захоронения;
утверждение правил благоустройства и многое другое.
В случае полного перераспределения перечня полномочий на уровень субъекта РФ возможность муниципалитета выполнять значимые социальные функции будет полностью дискредитирована.
Отличительной особенностью этой категории является отмена запрета на полное перераспределение полномочий. Предыдущий опыт применения перераспределения полномочий демонстрировал возможность изъятия условных девяти из десяти полномочий в рамках реализации одного предмета ведения. Статья 130 Конституции РФ о самостоятельности населения (непосредственно и (или) через органы публичной власти) в решении вопросов местного значения гарантирует невозможность изъятия полного объема полномочий. Однако практика применения института перераспределения полномочий в соответствии с Законом № 131‑ФЗ свидетельствует о недостаточности обращения только к этой норме.
Перераспределяемые полномочия (сверху сверху)8 органов государственной власти субъектов РФ (часть 3 статьи 32 Закона № 33‑ФЗ) — 18 полномочий. Под этой категорией следует понимать государственные полномочия, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. К ней относятся дорожная деятельность, обращение с ТКО, разработка и утверждение генеральных планов, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций и другие.
По уровню правовых последствий данный институт тождественен институту отдельных государственных полномочий, так как полномочия государственного уровня передаются на муниципальный с соответствующим финансированием. Вместе с тем в части 8 статьи 32 Закона № 33‑ФЗ прямо указано, что «перераспределение... полномочий, предусмотренных частью 3... не является наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».
Разница заключается в том, что финансовое участие субъекта РФ выражено в единых, дополнительных и (или) дифференцированных нормативах отчислений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, неналоговых доходов (часть 14 статьи 32 Закона № 33‑ФЗ). Финансовое обеспечение делегированных полномочий осуществляется за счет субвенций из соответствующего бюджета (часть 4 статьи 33 Закона № 33‑ФЗ). Тем не менее подобное разграничение не может соответствовать частям 1 и 2 статьи 132 Конституции РФ в силу условной значимости средства финансирования.
Обозначение последних двух категорий условными наименованиями «сверху вниз» и «сверху сверху» обусловлено порядком перераспределения полномочий, то есть в связи со вторичным характером воли органов местного самоуправления. По словам представителя кафедры конституционного, административного и таможенного права Тверского государственного университета В. С. Очаговой, не понятна в этом случае позиция авторов законопроекта, которые не отнесли эти полномочия к ведению муниципальных органов, а предусмотрели лишь возможность их передачи органами власти субъекта Федерации[9].
Компетенция главы муниципалитета
Результаты анализа Закона № 33‑ФЗ свидетельствуют о сохранении организационных полномочий главы муниципального образования как муниципального должностного лица с некоторыми несущественными изменениями. Данные изменения касаются применения юридической техники и на первый взгляд не затрагивают содержательное наполнение должности главы. Так, например, полномочие об обеспечении вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий было отдельно вынесено в часть 2 статьи 20 Закона № 33‑ФЗ, а полномочие выступления в суде без доверенности — в часть 3 статьи 13.
Компетенция главы муниципального образования ставится в еще большую зависимость от способа избрания и решений, принятых на уровне субъекта РФ. Главам муниципальных образований и всему местному сообществу стоит уже сейчас следить за тем, как региональный законодатель стремится применить новую систему организации МСУ в каждом отдельно взятом субъекте РФ. Самым важным подспорьем в этом деле им должны служить как конституционные установления о самостоятельности местного самоуправления, так и многочисленные правовые позиции Конституционного суда РФ. Несмотря на новую государственную ориентацию (сращивание уровней публичной власти), базовые конституционные положения неизменны и не могут толковаться в сторону умаления одной из основ конституционного строя.
В части 1 статьи 20 провозглашено, что к исключительной компетенции главы муниципального образования относятся:
представительство муниципального образования в отношениях с другими субъектами права;
подписание, обнародование и издание нормативных правовых актов;
право требования созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Однако сохранение предыдущей компетенции все еще вызывает опасение применительно к функции представительства главы муниципального образования. Об изменении содержательной стороны функции представительства свидетельствуют две предпосылки:
1. Совмещение статуса муниципальной должности и государственной должности субъекта РФ (часть 20 статьи 19 Закона № 33‑ФЗ) — о том, как будет организован данный порядок, остается только догадываться, очевидна неконституционность такой нормы в силу обязательства государством соблюдения такой гарантии, как самостоятельность местного самоуправления;
2. Усиление региональной власти за счет введения конкурсной «губернаторской» модели замещения должности главы муниципального образования (пункт 3 часть 2 статьи 19 Закона № 33‑ФЗ).
Данные условия в первую очередь устанавливают корреляцию между главой муниципального образования и органами государственной власти субъекта РФ. Вследствие этого осуществляется представительство не субъектов местного самоуправления (муниципальное образование, местное сообщество, органы местного самоуправления) перед органами государственной власти, а представительство высшего должностного лица субъекта РФ перед субъектами местного самоуправления. Данная позиция подкрепляется добавлением еще в прежний закон полномочия представительного органа местного самоуправления по удалению главы муниципального образования в отставку по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (часть 1 статьи 74.1 Закона № 131‑ФЗ и части 2 и 24 статьи 21 Закона № 33‑ФЗ).
Таким образом, федеральным законодателем была возложена ответственность на органы государственной власти субъектов РФ за разграничение полномочий между региональным и муниципальным уровнями. Организация местного самоуправления является скорее объектом регулирующего воздействия, где фактический порядок регионально-муниципальных отношений зависит от формируемого в данный момент регионального законодательства. К сожалению, федеральным законодателем не была осуществлена качественная переработка Закона № 131‑ФЗ, так как Закон № 33‑ФЗ является результатом усиления множества негативных тенденций в сфере организации местного самоуправления[10].
[1] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
[2] Федеральный закон от 20.03.2025 № 33‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
[3] «Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности».
[4] Часть 2 статьи 64 Закона № 33‑ФЗ.
[5] Баженова О. И. «Переходные положения» закона как инструмент воздействия государства на местное самоуправление. Акт третий // Местное право. 2025. № 3. С. 31.
[6] Здесь и далее автором будет использоваться термин «полномочие» в целях упрощения восприятия законодательных положений.
[7] Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: новое в содержании и правовом регулировании (некоторые суждения о проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти») // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2022. № 1 (48). С. 23.
[8] Как правило, эксперты пишут «снизу вверх» и «сверху вниз», однако факт того, что решение принимает регион, а не муниципалитет, свиде‑ тельствует о вторичности роли муниципалитета, поэтому автор использует такую формулировку.
[9] Очагова В. С. Определение содержания компетенции органов местного самоуправления: соотношение структурных элементов // Вопросы российского и международного права. 2023. Т. 13. № 4-1. С. 3.
[10] См. напр.: Колесников А. В. Проблемы компетенции органов местного самоуправления: вчера, сегодня, завтра // Правовая политика и правовая жизнь. 2024. № 4. С. 167–173.