Спасет ли реформа репутацию институтов развития
Премьер Михаил Мишустин объявил об оптимизации институтов развития. Суть реформы, санкционированной президентом, – сформировать на базе госкорпорации ВЭБ.РФ крупный инвестиционный блок, а восемь организаций вообще ликвидировать.
По словам главы правительства, новые вызовы требуют существенной корректировки работы и перспективных планов институтов развития. В настоящее время их деятельность слабо увязана с «целями национального развития, отсутствует единый механизм управления», сказал Михаил Мишустин.
В результате реформы под управление ВЭБ.РФ перейдут: Корпорация МСП, Российский экспортный центр, ЭКСАР, «Роснано», фонд «Сколково», Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Фонд инфраструктурных и образовательных программ и Фонд развития промышленности.
«ВЭБ-лизинг» и Государственная транспортная лизинговая компания (ГТЛК) будут объединены в одну лизинговую компанию. При этом реформа не затронет организации, отнесенные к стратегически важным, – «Росатом», «Роскосмос», «Ростех», «Росавтодор», «Росагролизинг», Россельхозбанк, Агентство по страхованию вкладов, Российский экологический оператор, ДОМ.РФ, Корпорацию развития Дальнего Востока и Корпорацию развития Северного Кавказа.
Фонд содействия реформированию ЖКХ и Фонд защиты прав дольщиков объединятся в единую структуру, Российская венчурная компания утратит самостоятельный статус, перейдя под управление Российского фонда прямых инвестиций. Российский научный фонд укрупнят за счет Фонда фундаментальных исследований. АО «Курорты Северного Кавказа» переформатируют в корпорацию, вместо МСП Банка и банка ДОМ.РФ создадут Универсальный банк.
Первые институты развития обязаны своим рождением кабинету министров Михаила Фрадкова. Именно при нем начали активно продвигаться идеи усиления роли государства в поддержке экономического роста. Работа проходила в контексте жестких аппаратных игр. Оппонентом премьеру первоначально выступал тандем из тогдашних глав Минфина и Министерства экономического развития и торговли – Алексея Кудрина и Германа Грефа.
В конечном счете Михаилу Фрадкову удалось развести министров по разные стороны баррикады. На одном из правительственных совещаний возникла острая дискуссия – надо ли вкладывать излишки нефтедолларов в экономику.
Алексей Кудрин, озабоченный сохранностью доходов казны, был категорически против каких-либо трат, хотя бы и через ВЭБ. Свою позицию он объяснял незатейливо – должность обязывает, ведь он – министр финансов. На что Герман Греф заявил, что он – министр экономического развития и для этого самого развития ему нужны госинвестиции.
Аппаратное противостояние завершилось победой Михаила Фрадкова. Однако ВЭБом перечень институтов развития не ограничился. Многие министерства в дальнейшем пролоббировали создание «ведомственных» фондов, центров и агентств для решения узкопрофильных задач – от лизинга сельхозтехники до внедрения инновационных продуктов.
Эти структуры создали в центре и на местах сотни рабочих мест. В них охотно трудоустраивались чиновники из госорганов, в том числе руководители департаментов. Мотивы были понятны – должностные оклады в институтах развития были выше министерских, рабочие графики – не столь напряженные.
По словам заведующего лабораторией исследований бюджетной политики Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Ильи Соколова, институты развития стали активно формироваться с 2005 года. Тогда государство начало активно продвигать инвестиционные проекты, постепенно наращивая свое присутствие в экономике.
«Эти инициативы стартовали, когда, с одной стороны, было относительное финансовое благополучие у бюджета, а, с другой стороны, у власти не хватало времени и компетенций заниматься оперативным взаимодействием с бизнесом», – пояснил эксперт.
Так были созданы ВЭБ, «Роснано», РВК, Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Ростех» и множество других компаний и организаций. Они осваивали огромные бюджетные ресурсы. В частности, только институты развития, осуществляющие финансовую поддержку бизнеса, с 2007 по 2019 год получили из казны в общей сложности до 4 трлн рублей.
Однако эффективность многих фондов и организаций оставляла желать лучшего. К тому же, как выяснилось, отсутствовали четкие критерии, по которым можно было бы оценивать их деятельность, признает Илья Соколов. «Проекты носили долгосрочный характер, за время их реализации периоды экономического роста сменялись спадом. В итоге оценку эффективности откладывали на будущее», – отмечает собеседник «Профиля».
Проблемы копились, и понятно, в силу чего. С одной стороны, недостаточный контроль со стороны правительства. С другой – сами институты развития обладали самостоятельностью в принятии решений. Это предопределило их слабую вовлеченность в национальные проекты и федеральные программы, которые в последние годы, по сути, формируют государственную повестку, считает эксперт.
По словам Ильи Соколова, независимо от модели корпоративного и финансового управления многие институты развития по умолчанию взяли на себя часть функций органов исполнительной власти. При этом значительные бюджетные средства, выделяемые для вложения в бизнес-проекты, не доводились до реципиентов в полном объеме.
Зато росли издержки на содержание бюрократического по своей природе аппарата институтов развития. Другая проблема – пересечение компетенций и слабая координация действий, уверен эксперт. В частности, инновациями кто только не занимался, а «инновационный лифт» так и не заработал.
Как правительство намерено проводить «работу над ошибками», пока не совсем понятно. Не существует и точной оценки эффектов от объединения одних и ликвидации других институтов развития. Однако переход к управлению по принципу «одного окна» под эгидой ВЭБ.РФ, по мнению Ильи Соколова, означает сокращение административных расходов и концентрацию бюджетных ресурсов в руках команды менеджеров, доказавшей свою состоятельность.
«Будут ли серьезные сокращения персонала, сказать сложно. Допустима ситуация, при которой большая часть сотрудников упраздняемых структур в итоге будет трудоустроена в другой, поглотивший их функционал», – подчеркнул эксперт.
Со своей стороны, гендиректор «УК Спутник – Управление капиталом» Александр Лосев не ставит под сомнение пользу институтов развития для целей научно-технического и промышленного прогресса, создания отечественных технологий и инфраструктуры, обеспечивающих независимость политики, экономики и обороноспособности государства.
Собеседник «Профиля» обращает внимание на факты: последние достижения России мирового уровня – создание гиперзвукового оружия и вакцины от коронавируса – связаны с традиционными институтами, имеющими советские или даже дореволюционные (НИЦЭМ им. Н.Ф. Гамалеи) корни. А вот инновационные центры в своем активе таких успехов не имеют.
«Если в «мирной», досанкционной жизни можно было мириться с низкой отдачей, то в условиях геополитической конкуренции и внешних вызовов стала необходима концентрация усилий и бюджетных средств», – заявил Александр Лосев.
Глобализация и неолиберальная модель привели к созданию мировой олигополии на технологии, а в ряде случаев даже к монополии, говорит он. Это затронуло стандартизацию и управление движением технологий, интеллектуальную собственность.
Оказалось, что современный мир условно разделен на технологическую метрополию и технологическую периферию. Если не переломить ситуацию и ничего не предпринять в экономике и в развитии современных технологий, то Россия рискует через 10–15 лет потерять не только политический вес в мире, но и суверенитет.
На предотвращение этого, собственно, и направлена реформа институтов развития, уверен Александр Лосев. Создание единого инвестиционно-инновационного блока с долгосрочным планированием, длинными инвестиционными ресурсами, целеполаганием, постановкой задач и отбором проектов призвано устранить дисбаланс.