Bivši direktor američkog OFAC-a: Sankcije bi bile efikasnije ako bi im se pridružila EU
Ovako za Radio Slobodna Evropa (RSE) kaže Džon Smit (John Smith), pravnik i bivši direktor Kancelarije za kontrolu strane imovine (OFAC) američkog Ministarstva finansija, komentarišući najnovije sankcije koje je to tijelo nametnulo zvaničnicima iz Republike Srpske (RS).
Smit je radio u ovoj instituciji duže od 11 godina, a od februara 2015. do aprila 2018. je bio na poziciji direktora.
Trenutno je baziran u Vašingtonu, i zaposlen kao jedan od ključnih pravnika za pitanja nacionalne bezbjednosti u advokatskoj kući "Morrison & Foerster".
RSE je sa Smitom razgovarao nakon što je objavljen posljednji paket sankcija OFAC-a za četvoro visoko rangiranih zvaničnika iz Republike Srpske, uključujući i članicu Predsjedništva Bosne i Hercegovine, Željku Cvijanović.
RSE: Da li sankcije protiv ključnih osoba u rukovodstvu Republike Srpske (gospodin Milorad Dodik, predsjednik RS, je od ranije pod sankcijama) znače dalju izolaciju tog bh. entiteta? Trenutno, predsjednik, premijer, predsjednik parlamenta, kao i član Predsjedništva BiH iz RS su pod sankcijama?
Smit: Upravo tako. Mislim da američka vlada pokušava da pošalje jasnu poruku da je zabrinuta zbog poteza rukovodstva RS, i želi da izrazi svoju zabrinutost na ovaj način.
Da budemo jasni, ovo ne znači da je sama Republika Srpska odsječena od Sjedinjenih Država, ali znači da su njene vođe sankcionisane te da SAD više neće dozvoliti bilo kakve poslove između tih pojedinaca i Sjedinjenih Država.
Uticaj sankcija na pojedince i na državu
RSE: Šta ovo znači za Bosnu i Hercegovinu, jer je ovime značajan broj visokopozicioniranih zvaničnika iz BiH sankcionisan od strane SAD? Da li ove sankcije ciljaju samo pojedince, a ne institucije na čijem su čelu?
Smit: Donekle se radi i o jednom i o drugom. Pravno, samo pojedinci su u pitanju. Legalno, ako su sankcije protiv pojedinca, onda se one tiču samo nje ili njega i bilo čega što je u njihovom vlasništvu 50% ili više. Ne radi se o institucijama na čijem su oni čelu, po američkim zakonima, nego samo njihovoj imovini.
U praksi, ove sankcije svakako imaju mnogo širi uticaj. One znače da će svaka američka kompanija ili banka, a iskreno, i svaka ozbiljna globalna kompanija, banka ili drugi entitet dvaput razmisliti prije nego što će poslovati sa vašom zemljom, jer postoji rizik zbog sankcija, zbog tih visokih zvaničnika za koje američke vlasti smatraju da su "skrenuli sa puta".
RSE: Da li smatrate da bi u slučaju BiH, sankcije protiv određenih političara bile efikasnije ukoliko bi se njima priključila Evropska unija? Članovi Evropskog parlamenta, ali i mnogi eksperti, su pozivali na evropske sankcije konkretno protiv gospodina Milorada Dodika?
Smit: Sankcije uvijek imaju snažniji efekat kada ih nameće više različitih autoriteta.
Kada Amerika sama sankcioniše, te sankcije su veoma snažne zato što cijeli svijet smatra da su američke vlasti i ekonomija veoma snažni. Ali sankcije su uvijek uticajnije i efikasnije kada im se drugi entiteti pridruže.
Naravno, ako bi se EU, Velika Britanija, i drugi pridružili sankcijama u punoj razmjeri, imale bi znatno veći uticaj; ovo se posebno odnosi na EU, zbog geografskih veza između Unije i BiH.
Zašto EU ne uspeva da uvede sankcije Miloradu Dodiku?
Dodikov secesionizam ugrožava stabilnost BiH, poručio Escobar
RSE: Postoji utisak da se mnogi pojedinci i organizacije iz zemalja Zapadnog Balkana nalaze na OFAC listama sankcionisanih. Ako bismo govorili o brojkama, kako stoji region u odnosu na ostatak svijeta, i gdje se BiH nalazi na toj listi?
Smit: Sa jedne tačke gledišta, Balkan je relativno mala oblast, što se tiče čistih brojki. Nema mnogo sankcionisanih u poređenju sa drugim jurisdikcijama.
Ali opet, ako pogledate na ukupnu veličinu, i činjenicu da postoji na hiljade entiteta iz Rusije koji su sankcionisani tokom godina, ili iz Irana u još dužem vremenskom periodu – to je trajalo veoma dugo, a te regije su znatno veće.
Zabrinutost američke vlade je značajna, jer s obzirom na veličinu regiona, prethodnih godina se često djelovalo.
Da li SAD mogu komunicirati sa sankcionisanim osobama?
RSE: Vratimo se u BiH, i na funkcionisanje samog OFAC-a. Da li je diplomatskim predstavnicima SAD u nekoj zemlji, konkretno u BiH, ili drugim zvaničnicima dozvoljeno da kontaktiraju sa osobama pod sankcijama?
Smit: Odgovor je ne, osim ako – a ovo je veliko "osim ako" – američka vlada nije dozvolila te aktivnosti. U skoro svim slučajevima kada su programi sankcija u pitanju, kada ste pod sankcijama, odsječeni ste od Sjedinjenih Država. To znači da američki državljani i oni koji imaju stalni boravak u SAD, čak i ako su van zemlje, ne mogu da sarađuju sa sankcionisanim osobama.
Ipak, vlasti mogu da prave izuzetke, putem opštih ili posebnih dozvola, u kojima vlada prepoznaje da je u interesu nacionalne bezbjednosti i spoljne politike SAD da dozvole određene poslove i pregovore između predstavnika američke vlasti i sankcionisanih osoba.
Ali ne postoji jedno jedinstveno pravilo za sve programe sankcija, a nekad je ova informacija javna, nekad nije. Trebamo gledati svaki program drugačije.
RSE: Za konkretne slučajeve BiH, ko daje te dozvole, da li State Department?
Smit: Za to bi bio zadužen OFAC. Oni implementiraju sankcije, ali to bi radili u konsultacijama sa State Departmentom. U suštini, State Department i ministarstvo finansija bi morali da se slože oko obima dozvole, te bi je onda proveli u djelo.
RSE: Ako sam Vas dobro razumio, govorimo npr. o autorizaciji za ambasadora SAD u BiH, da pregovara sa gospodinom Dodikom ili nekim drugim ko je pod sankcijama?
Smit: Upravo tako. Generalno, američka vlada, iako želi da nametne sankcije, ne želi da "sveže ruke" svojim zvaničnicima. Dok State Department možda nekada želi nametanje dodatnih sankcija, oni takođe žele da imaju mogućnost dodatne komunikacije u slučajevima gdje smatraju da je ona potrebna. To je nešto na čemu bi State Department radio zajedno sa OFAC-om.
Ne postoji generalna dozvola u programu sankcija o kojoj je šira javnost obaviještena, ali sigurno postoje autorizacije koje nisu javne, koje dopuštaju State Departmentu dodatne funkcije za koje smatraju da su potrebne.
Koliko su uspješne sankcije?
RSE: Prema postojećim informacijama, SAD trenutno sankcioniše 23 zemlje širom svijeta, a neke od ovih sankcija datiraju još od 1996. godine, a dobar dio tog perioda se poklapa sa Vašim radom u OFAC-u. Prema Vašoj ocjeni, koliko su one bile uspješne?
Smit: Sankcije, ja mislim, imaju različite rezultate što se uspjeha tiče. Generalno, sankcijama je potrebno mnogo vremena da bi djelovale, te ih mnogi često smatraju neuspješnim dok ne uspiju.
Na primjer, sankcije Iranu su uglavnom ocijenjene kao neuspješne jer nisu uvjerile Iran da odustane od napora da napravi nuklearno oružje, dok nisu uspjele da dovedu Iran za pregovarački sto oko njihovog nuklearnog programa. Ali opet, predsjednik Tramp (Donald Trump, tadašnji američki predsjednik) se kasnije povukao iz tog sporazuma.
Možete gledati i na sankcije Burmi/Mjanmaru. One su ocijenjene kao uspješne, jer su uvjerile vojne vlasti da pristupe podjeli moći, i da dozvole vladavinu demokratije u zemlji. Nakon toga, naravno, vojne vlasti su preokrenule tu odluku i ponovo preuzele moć.
Čitajte: Hunta u Mjanmaru odgodila izbore i pomilovala bivšu čelnicu za pet prekršaja
Sankcije protiv aparthejda u Južnoj Africi su načelno ocijenjene uspješnima. Aparthejd više ne postoji.
Ali što se tiče sankcija i drugih uslova koje sam već pomenuo, još uvijek čekamo, ja mislim, da na duge staze vidimo da li će funkcionisati ili će režim nastaviti da ide svojim putem, i da minira mir i bezbjednost u regiji.
RSE: Koliko su uspješne američke sankcije nametnute Rusiji, organizacijama i pojedincima iz te zemlje nakon invazije na Ukrajinu? Da li je u ovom slučaju saradnja SAD i Evropske unije – zbog njene geografske blizine – ključna za njihovu efikasnost?
Smit: Odgovor je da su uspješne – i da nisu uspješne. Ako dugoročno gledate, reći ćete da predsjednik Putin (Vladimir, ruski predsjednik) i Rusija i dalje vode rat u Ukrajini, vode se borbe, a Putin je poručio da će nastaviti. Ako tako gledamo stvari, sankcije nisu uspjele da zaustave Putina u njegovom destruktivnom ponašanju prema Ukrajini.
Sa druge strane, mislim da bi bez sankcija, Rusi imali stotine milijardi dolara više da finansiraju svoja ratna dejstva, a Ukrajina bi do sada možda već pala. Jednostavno, Rusija bi imala svu potrebnu tehnologiju i resurse da polarizuje Ukrajinu.
Podsjetite se: Nove sankcije SAD usmjerene na pristup Rusije tehnologiji naoružanja
Tako da su sankcije, mislim, odvukle značajnu količinu resursa od Rusije i ostavile tu zemlju dodatno izolovanom.
Vidjeli ste da je Putin pokušao da diplomatski komunicira sa drugim entitetima, i može se primijetiti da sve manje lidera i država pristaje da ga javno podrži. Tako da, sankcije nisu uspjele u zaustavljanju njegovog ponašanja, ali mislim da su uspjele da oslabe Rusiju i njenu sposobnost da vodi taj rat.
Ali, ko zna šta će se dogoditi u tom ratu. Mislim da će, na kraju, od toga zavisiti kako ćemo u budućnosti gledati na te sankcije.
RSE: Vratimo se na funkcionisanje samog OFAC-a. Da li su sankcije prepuštene diskreciji OFAC-a, ili su u njih uključene i druge grane vlasti? Da li, recimo, prijedloge za njih daju zvaničnici State Departmenta bolje upoznati sa određenim regijama?
Smit: Sankcije nikad ne implementira OFAC po svom nahođenju. One su generalno odluka kompletne vlasti. Kao i sa svim programima sankcija, OFAC-u je jedino dozvoljeno da djeluje u konsultaciji sa State Departmentom. A sve zavisi od više organa, ne samo OFAC-a kao odjela u ministarstvu finansija i State Departmenta.
Sankcije se implementiraju nakon procesa koji vodi Savjet za nacionalnu bezbjednost Bijele kuće, u kojem sve relevantne agencije vlasti sjednu za sto i odlučuju šta je najbolji sljedeći pravac djelovanja.
Radi se o razgovoru u kojem učestvuje State Department, ministarstvo finansija, obavještajna zajednica, organi za provođenje zakona, ministarstvo pravde, ponekad i ministarstvo trgovine – svi sjednu za sto, nakon čega se donose odluke.
OFAC određuje da li postoji dovoljno dokaza kao podrška sankcijama, a sa time moraju da se slože predstavnici ministarstva pravde. OFAC objavljuje i implementira, ali se radi o odluci cijele vlade.
'Skidanje' sa liste OFAC-a
RSE: Šta bi ovi zvaničnici – ili bilo koji zvaničnici koji su pod sankcijama – morali da učine da bi njihova imena bila uklonjena sa spiska sankcionisanih osoba?
Smit: Načelno postoje tri načina na koja imena mogu biti uklonjena sa liste sankcija.
Pod jedan, bilo koja osoba može da se suprotstavi tome što je sankcionisana u saveznom sudu u SAD-u, te da pokuša da ubijedi sud da OFAC nije imao dovoljno dokaza da ih sankcioniše. Ovaj smjer djelovanja skoro nikad ne radi, jer OFAC ima višedecenijsko iskustvo u nametanju sankcija kroz striktan i rigorozan proces koji nadgledaju ministarstva finansija i pravde, a svoju potvrdu mora dati i State Department. Tako da su, generalno, dokazi uvijek dovoljni i OFAC bi pobijedio na sudu.
Drugi način je da osobe, ukoliko su sankcionisane, mogu odmah da kontaktiraju OFAC i kažu – u redu, sankcionisali ste me zbog ove aktivnosti, neću više to raditi. Slažem se sa tim da ovo učinim, i pokazaću dokaze da biste mi trebali vjerovati kada kažem da sam promijenio svoje ponašanje. Svake godine na stotine osoba se uklanja sa liste time što obećaju da će promijeniti svoje ponašanje, pa onda to i dokažu.
Tako da, ukoliko ste podržavali trgovinu drogama, kršenja ljudskih prava, ukoliko ste podrivali demokratiju – u suštini trebate pokazati kako ćete promijeniti svoje ponašanje. Ponekad ljudi budu skinuti sa lista. Ovo rijetko funkcioniše sa režimima, zato što su političari i drugi zvaničnici zauzeli svoje političke pozicije, i nevoljko ih mijenjaju.
Treći put na koji imena mogu biti uklonjena sa spiske je ukoliko programi sankcija evoluiraju. Ako SAD odluče da više ne moraju nametati sankcije nikome na Zapadnom Balkanu, Bosni i Hercegovini, ili bilo kojoj drugoj jurisdikciji, onda se taj program sankcija jednostavno ukida. Ukoliko je taj program završen, onda se i sva imena koja se nalaze na listi u vezi sa tim programom uglavnom uklanjaju.