Николай Проценко: Сити-менеджмент ограниченного применения
Неожиданное решение главы администрации (сити-менеджера) Ростова-на-Дону Сергея Горбаня сложить полномочия дает новый серьезный повод для оценки последствий отмены прямых выборов мэров в большинстве региональных центров страны. Изначально назначение Горбаня было результатом аппаратной борьбы между командами Василия Голубева и Владимира Чуба — нынешнего и бывшего губернаторов Ростовской области. Но всего за неполных два года работы во главе крупнейшего города юга России Горбань стремительно превратился из «правой руки» губернатора Голубева в самостоятельную политическую фигуру, действовавшую с размахом, право на который дает только легитимность, полученная на прямых выборах.
Но и возвращение к прежней модели не выглядит идеальным решением, поскольку в российских реалиях она скрывает в себе огромный потенциал конфликтов между администрациями регионов и региональных центров. Практически повсеместный переход к системе сити-менеджмента как раз и позволил нейтрализовать многие подобные конфликты, зачастую тянувшиеся годами (например, в Ставрополе или Екатеринбурге), но принес новую серию проблем. В рамках этой системы управленцы, одновременно и соблюдающие границы дозволенного в отношениях с региональной властью, и реализующие собственную повестку городского развития, — большая редкость. Поэтому в большинстве случаев формирование муниципальных команд при нынешних правилах игры происходит по принципу ухудшающего отбора, главным критерием которого становится лояльность вышестоящим властям.
Конец донского тандема
До того, как возглавить администрацию Ростова-на-Дону в ноябре 2014 года, Сергей Горбань больше десяти лет являлся «тенью» своего патрона — Василия Голубева, сначала в правительстве Московской области, затем в администрации Ленинского района Подмосковья (который Голубев возглавлял до 2010 года), а затем и в руководстве Ростовской области. О том, что именно Горбаня новый донской губернатор видит в кресле мэра Ростова, говорилось на протяжении четырех лет — пока наконец действующий градоначальник Михаил Чернышев, занимавший этот пост без малого 21 год, не решил добровольно сложить полномочия.
Осмотрительный Голубев не ввязывался в открытый конфликт с Чернышевым, одним из ключевых представителей команды его предшественника Владимира Чуба (ныне — сенатора от Мурманской области). Хотя поводов для этого было предостаточно — плохое санитарное состояние города, разбитые дороги, точечная застройка исторического центра, отсутствие публичной активности мэра и т. д. В последние годы при Чернышеве Ростов стал все больше уступать соседнему Краснодару право называться «южной столицей» России, но мэр упорно не хотел уходить, ссылаясь на то, что избран прямым голосованием.
Обратный отсчет для Михаила Чернышева был включен в начале 2014 года, когда Ростов на несколько дней был парализован из-за обильного снегопада. Действия мэрии по ликвидации коллапса были подвергнуты обструкции в прессе и соцсетях, и через несколько месяцев Чернышев подал в отставку с формальным повышением в должности — ему был предложен пост заместителя губернатора, а затем и мандат депутата Госдумы.
Уход Михаила Чернышева из ростовской мэрии сопровождался изменением порядка избрания главы города. Незадолго до этого Госдума предоставила субъектам федерации самостоятельно решать, по какой схеме выбирать глав местного самоуправления — на прямых выборах или через конкурс, и Ростовская область предпочла второй вариант. В результате формальный пост главы Ростова-на-Дону достался председателю городской думы Зинаиде Неярохиной, а на должность главы администрации (сити-менеджера) был избран по конкурсу Сергей Горбань.
Поначалу казалось, что при новом руководителе в ростовской мэрии произошли принципиальные изменения. Например, одним из первых документов, обнародованных Горбанем, стал список приостановленных строек, которые велись с нарушениями законодательства, причем на некоторые из таких объектов сити-менеджер выезжал лично. Кроме того, он приложил немало усилий для создания образа открытой власти — регулярно встречался с населением и СМИ, собирался создать в Ростове собственную общественную палату и т. д.
Важнейшей хозяйственной задачей, которая стояла перед Сергеем Горбанем, была подготовка Ростова к проведению ряда матчей Чемпионата мира по футболу 2018 года. Учитывая то, что Горбань получил от своего предшественника изрядно запущенное хозяйство, фронт работ здесь предстоял крайне напряженный. Требовалось привести в порядок исторический центр города, починить значительное количество дорог, обеспечить чистоту на улицах, модернизировать общественный транспорт и многое другое.
Осознавая «масштаб бедствий», Сергей Горбань решительно взялся за дело, но многие его инициативы тут же столкнулись с сопротивлением городского сообщества — слишком уж наведение порядка по Горбаню (полковнику в отставке) отдавало казарменным духом. На смену южному колориту, пусть и не всегда опрятному, в городе шли современные, но безликие нововведения — однотипные ларьки, деревья в кадках и т. д. Самым характерным примером этого стал переулок Соборный в центр города, превращенный в пешеходную зону: оригинальность архитектурных и дизайнерских решений «ростовского Арбата» оказалась на уровне курсовой работы студента худграфа. Ростов и раньше был провинцией, но с «лица необщим выраженьем», а при Сергее Горбане он стал стремительно превращаться в самую типичную российскую периферию. «Когда узнал про этот ваш мундиаль, сказал знакомым: выйдите попрощайтесь с Ростовом», — заметил в одном из интервью известный местный дизайнер Сергей Номерков.
Впрочем, если бы вся критика сити-менеджера сводилась к чисто эстетическим моментам, то вряд ли бы она стала получать поддержку все большего количества горожан за пределами экспертного сообщества. Особенное недовольство жителей вызывали постоянные и агрессивные попытки строительства на городской набережной — в главной зоне отдыха ростовчан. Некоторые из них сопровождались совершенно варварскими жестами — например, в начале этого года была уничтожена такая неформальная достопримечательность Ростова, как купальня на бывших Парамоновских складах, памятнике архитектуры федерального значения. Самовольно построенное прямо у воды здание будущей гостиницы чудесным образом превратилось в «инвестиционный проект», а на нескольких свободных участках вдоль набережной было запланировано возведение «элитных» многоэтажек.
Точечное строительство при Сергее Горбане продолжилось и в других районах Ростова, причем порой складывалось ощущение, что новый градоначальник решил продать даже ту землю, на которую не поднималась рука у Михаила Чернышева. Самый нашумевший эпизод из этой серии — недавно просочившаяся в прессу информация о том, что на одной из самых оживленных транспортных развязок города, площади Ленина, вместо обещанной мэрией реконструкции фонтана планируется построить многоэтажный жилой дом. Серьезное недовольство в Ростове вызывали и планы местной митрополии по строительству новых храмов — то на месте кукольного театра, то в одном из городских парков.
Нарастающая критика деятельности Сергея Горбаня выглядела тем более уместно, что его неоднозначные нововведения неизменно сопровождались громким пиаром, который порой напоминал пародию на здравый смысл. Особенно комично выглядели прямые телеэфиры с Сергеем Горбанем «Мой адрес — Ростов-на-Дону», вести которые был приглашен родившийся в Ростове ведущий Дмитрий Дибров. Вышедшая в тираж телезвезда превращала передачу в сеанс самолюбования, на фоне которого сити-менеджер, и так не отличавшийся особенной харизмой и красноречием, выглядел далеко не в самом лучшем свете. Апофеозом этой неуклюжей пиар-кампании стало недавнее вручение медали «За заслуги перед городом Ростовом-на-Дону» рэперу Басте. «Тысячи ростовчан, особенно молодого поколения, любят и уважают ваше творчество. Особенно горожане ценят то, что добившись успеха, вы продолжаете с гордостью говорить: „Я родом из Ростова-на-Дону“», — пояснил это решение Сергей Горбань.
К счастью, за два года работы во главе Ростова-на-Дону Горбаню не пришлось столкнуться с обильными снегопадами, но стихия нагрянула летом — в июне этого года в городе прошел сильнейший ливень, во время которого погибла 14-летняя девочка. Однако Сергей Горбань сохранял хладнокровие. «Если в городе 24 года ничего не делалось для создания ливневки, то за год я не смогу изменить ситуацию», — заявил он в ответ на упреки в неудовлетворительном состоянии ливневой канализации. То же самое он мог сказать и по поводу городского транспорта, который получил от Михаила Чернышева в ужасающем состоянии. За последние пару лет определенные шаги по его модернизации были предприняты, но в закупленных новых автобусах почему-то не оказалось кондиционеров (летом в Ростове обычно стоит сорокаградусная жара), а попытки обновить трамвайный парк выглядят не слишком уместно, если учесть, что предыдущий градоначальник большинство трамвайных линий попросту ликвидировал. Планы же создания в Ростове современного скоростного трамвая так и остались на уровне разговоров.
Двухлетний контракт, подписанный Сергеем Горбанем, истекал в начале ноября, однако несколько дней назад стало известно, что участвовать в новом конкурсе на должность сити-менеджера он не будет. Никаких официальных комментариев по этому поводу не последовало, но несложно догадаться, что отставка Горбаня — это серьезный сигнал о недовольстве его деятельностью со стороны губернатора Василия Голубева. Учитывая то, что до футбольного чемпионата остался всего год и семь месяцев, смена градоначальника на финальном этапе подготовки выглядит чрезвычайным шагом. Кто бы ни стал новым сити-менеджером (наиболее вероятными кандидатами сейчас называют бывшего заместителя губернатора Виктора Гончарова и министра транспорта области Виталия Кушнарева), ему придется работать в авральном темпе без малейшего времени на раскачку.
Не наши методы
Короткая история пребывания Сергея Горбаня во главе Ростова-на-Дону ставит ряд серьезных вопросов об эффективности самой модели сити-менеджмента, при которой лицо, принимающее ключевые решения в городе, фактически не имеет на это всенародного мандата. Как бы ни критиковали Михаила Чернышева в последние годы его работы и ни требовали его досрочной отставки, у него в запасе всегда был железный аргумент: меня выбирали горожане. Позиция Сергея Горбаня в этом смысле была более уязвима: изначально все прекрасно понимали, что Горбань — человек, уполномоченный губернатором. Однако кредит доверия со стороны региональной власти оказался коротким.
Между тем вызывает большие сомнения сама необходимость перехода к системе сити-менеджмента в Ростове-на-Дону. Политолог Юрий Гиренко напоминает, что изначальным смыслом этой ползучей реформы местного самоуправления была необходимость политическую и административную составляющие в деятельности муниципальных органов: администраторы не будут отвлекаться на всякие пиаровско-политические вещи, а политический руководитель не будет тонуть в хозяйственной текучке. «Теоретически такая система работать может, прецеденты есть — например, в Великобритании. Но у нас такая система не задалась с самого начала — в нашей управленческой традиции должен быть один главный, наша управленческая культура не терпит двуглавости. А если главных все-таки два, то один из них должен быть главнее. В таком случае кто это?» — задается вопросом Гиренко.
Формально в этой «двуглавой» системе первым номером является председатель городской думы (он же глава города), которая принимает все основные решения, но это как раз не случай Ростова — Зинаида Неярохина за последние два года никак не проявила себя в роли «главного главы». Впрочем, такая же ситуация сложилась и во многих других городах, где произошел отказ от прямых выборов мэров.
«На практике главнее получается тот, кто осуществляет текущее руководство, у кого в руках конкретные рычаги управления — что, в общем, неправильно, — говорит Юрий Гиренко. — Но при этом оказывается, что для главы администрации политическая активность тоже привлекательна — это как раз случай Сергея Горбаня, который с самого начала во главе Ростова уделял повышенное внимание публичной деятельности. Это не слишком по правилам игры, но по-другому никак: главный должен светиться, пиариться».
Причем ни в каком из двух вариантов не приходится говорить о полноте легитимности: главу администрации (сити-менеджера) выбирает конкурсная комиссия, назначаемая самими же властями (муниципалитетом и регионом), а главу города — представительный орган. В этой ситуации можно, конечно же, говорить о том, что надо бороться за качество представительства и что влиятельность муниципальных депутатов существенно повышается, но здесь вновь возникает вопрос управленческой культуры. «Для административных работников двуглавая система — это полная шизофрения: им нужен кто-то один, кто будет говорить, что надо делать, и имеет на это право. В итоге происходит размывание ответственности, а это неправильно», — поясняет Юрий Гиренко.
Лояльность и/или самостоятельность
Тем не менее, определенные положительные результаты система сити-менеджмента принесла — в первую очередь в тех субъектах федерации, где годами тянулись конфликты между региональными властями и руководством региональных центров. Собственно, именно из этих регионов и раздавались самый громкие призывы к отмене прямых выборов мэров. В числе главных сторонников этого шага были, к примеру, бывший губернатор Волгоградской области Анатолий Бровко, жестко конфликтовавший с мэром Волгограда Романом Гребенниковым, или экс-губернатор Свердловской области Александр Мишарин, выживший в Совет Федерации влиятельного мэра Екатеринбурга Аркадия Чернецкого. Хотя, опять же, это не случай Ростова-на-Дону — открытой войны между мэрией и правительством области здесь не было, поэтому и упразднение прямых выборов выглядело не слишком обоснованным.
Характерным примером того, как отмена прямых мэрских выборов и переход к сити-менеджменту смогли купировать подобные конфликты, является Ставрополь. В прошлом десятилетии здесь развернулось противостояние между командами бывшего губернатора Ставропольского края Александра Черногорова и мэра краевого центра Дмитрия Кузьмина. Результатом этого противостояния стало первое в истории поражение «Единой России» на выборах в региональный парламент от «Справедливой России» во главе с Кузьминым. Всего через несколько месяцев в его отношении было возбуждено уголовное дело (помимо губернатора, Кузьмин конфликтовал и с силовиками), затем был отправлен в отставку Черногоров. Но и при его преемнике Валерии Гаевском конфликт не был исчерпан — новый мэр Ставрополя Николай Пальцев продержался в этой должности всего два с половиной года. Чтобы взять мэрию под контроль, Гаевский инициировал переход к системе сити-менеджмента, но и здесь первый опыт оказался неудачным — избранный по конкурсу глава администрации Ставрополя Игорь Бестужий всего через несколько месяцев был арестован по подозрению в попытке получения взятки и затем получил девять лет колонии.
Только после этого нашумевшего эпизода ситуация в ставропольской мэрии стабилизировалась. Андрей Джатдоев, занявший пост сити-менеджера после ареста Бестужего, возглавляет город пятый год и смог благополучно пережить очередную смену губернатора края. Уже по итогам 2013 года Минрегион РФ признал Ставрополь самым благоустроенным городом России, а недавно он вновь получил это звание.
«Андрей Джатдоев уже четверть века в управлении городом: был главой двух районов, начальником департамента экономики, первым заместителем главы, — напоминает о биографии сити-менеджера ставропольский политолог Антон Чаблин. — Он пережил всех мэров с 1990 года — и ожидать от человека, имеющего столь высокую искушенность в политических играх, каких-либо явных конфликтов с губернатором не стоит. Фактически для него вообще неважно, какую должность он занимает — выборную или назначаемую».
Вместе с тем, полагает Чаблин, двукратное за последние три года присвоение Ставрополю титула самого благоустроенного города страны не является показателем того, что система управления городом идеальна. Благоустройство центра, озеленение, новые арт-объекты, велодорожки — это лишь верхушка айсберга, но есть и его условная середина (заброшенные окраины с разбитыми дорогами, грязью, без планировки, энергетический коллапс из-за перегруза мощности), и то, что совсем не принято выносить на публику. Прежде всего это сомнительные схемы муниципально-частного партнерства — по тому же благоустройству, использованию муниципальных сооружений, по платным парковкам, автобусам на газовом топливе.
По мнению Юрия Гиренко, еще один пример более или менее эффективно работающей системы сити-менеджмента — это Екатеринбург. «Но лишь потому, — полагает политолог, — что администрация города имеет возможность работать сама по себе. На выборах в 2013 году она обеспечила себе достаточную поддержку в городской думе, глава города Евгений Ройзман — кстати, избранный прямым голосованием — вообще ничего не решает и даже думу особенно не контролирует». Там, где был долговременный конфликт между городом и регионом, переход к системе сити-менеджмента действительно зачастую означал прекращение вражды, полагает Гиренко, однако это представляется ему избыточным средством, поскольку такие конфликты разрешаются более простыми инструментами. «Мне кажется, рано или поздно мы придем к возвращению если не прямых выборов, то, по крайней мере, к единоличному руководству в местном самоуправлении», — резюмирует политолог.
Можно также вспомнить еще одну особенность российской управленческой культуры — необычайно большое значение, придаваемое конкретной личности, облеченной властью. С этой точки зрения, правильный выбор кандидатуры сити-менеджера оказывается вдвойне непростой задачей, поскольку он должен быть одновременно и человеком, лояльным вышестоящим властям, и сильным управленцем, способным задавать вектор развития города. В отечественных реалиях руководители регионов скорее предпочтут самостоятельности лояльность, а такой подход запускает механизм ухудшающего отбора.
Хорошим примером этого служит столица Дагестана Махачкала, где за три года после ареста мэра города Саида Амирова сменилось уже три сити-менеджера. Сначала временным руководителем города был назначен ректор местного госуниверситета Муртазали Рабаданов — фигура достаточно независимая, но и не претендовавшая на то, чтобы возглавлять город постоянно. Затем врио мэра Махачкалы стал «тяжеловес» — бывший спикер парламента Дагестана Магомед Сулейманов. Однако он быстро вступил в конфликт с руководителем местного отделения «Единой России» Хизри Шихсаидовым по поводу формирования списков кандидатов в депутаты очередного созыва, деятельность Сулейманова подверг публичной критике глава Дагестана Рамазан Абдулатипов, и врио-2 был отправлен в отставку.
Третьим по счету после интеллектуала Рабаданова и «тяжеловеса» Сулейманова за два года врио стал министр строительства республики Муса Мусаев — выдвиженец так называемого «мекегинского клана», главой которого считается глава правительства Дагестана Абдусамад Гамидов. В одном из первых же публичных выступлений Мусаев пообещал через два-три года создать на месте Махачкалы «абсолютно другой город», но за прошедший год и несколько месяцев острота основных проблем в столице Дагестана никуда не исчезла. Город по-прежнему задыхается в мусоре, масштабы самовольной застройки превосходят все разумные пределы, на ладан дышат коммунальные сети — в последние месяцы в Махачкале регулярно отключают свет, а не так давно миллионный город оказался на грани двухнедельного отключения воды. На этом фоне определенная активизация благоустройства на окраинах выглядит разве что «вишенкой на торте» — для системного решения городских проблем явно требуются более реалистичные намерения, чем замах на «абсолютно другой город». Однако в плане лояльности градоначальник Мусаев, похоже, полностью устраивает региональное руководство, и это обстоятельство оказывается выше любой формальной легитимности.
Уже из этих нескольких примеров видно, что российское местное самоуправление не стоит на месте и не сводится к некоему единому знаменателю даже в условиях отмены прямых выборов мэров. Это хороший сигнал о том, что федерализм в России жив, даже несмотря на постоянное укрепление вертикали власти — в разных регионах выстраиваются разные модели отношений с муниципалитетами. Но местному самоуправлению в этой связке заведомо отведена роль младшего и не очень равноправного партнера, которого будут «перенастраивать» ровно до того момента, пока результат не устроит руководство региона. Городские сообщества, как показала история Сергея Горбаня, также могут влиять на решения региональных властей, но конкретные кадровые решения в рамках модели сити-менеджмента от них уже почти не зависят.
Николай Проценко