Государство должно осознать, что оно хочет от аквакультуры
– Удалось ли выстроить эффективную систему управления и хозяйствования с учетом внесенных изменений?
– Действительно, за прошедшие с момента принятия ФЗ № 148 «Об аквакультуре (рыбоводстве)…» [http://fishnews.ru/news/21433] три года было принято немало подзаконных актов, задачей которых является наполнение по сути рамочного закона. Шла довольно интенсивная работа, некоторые документы переиздавались уже после их принятия. Например, «Методика определения объема и видового состава объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка» принималась дважды – приказами Минсельхоза от 3 июня 2015 года [http://fishnews.ru/news/26697] № 223 и от 14 июня 2016 года [http://fishnews.ru/news/29221] № 235.
Кроме того, на рассмотрении в Думе находится ряд проектов, принятие которых позволит урегулировать некоторые проблемы. Среди них в положительном ключе нужно отметить проект ФЗ № 443890-6 «О внесении изменения в Лесной кодекс РФ по вопросам использования лесных участков для осуществления аквакультуры (рыбоводства)» [http://fishnews.ru/news/22917], а также проект ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)», позволяющий учесть особенности ведения прудовой аквакультуры на водных объектах, которые находятся на землях сельхозназначения.
Но позволило ли все это хоть сколько-нибудь существенно изменить ситуацию в марикультуре? Давайте разбираться.
Ранее мы отмечали [http://fishnews.ru/interviews/504], что для успешного развития аквакультуры в целом и марикультуры в частности необходимо решить ряд базовых вопросов: во-первых, обеспечить доступ к акваториям; во-вторых, рационально распределить уровни полномочий; в-третьих, установить основания и порядок возникновения права частной собственности на объекты аквакультуры.
– Эти вопросы решаются? Каковы подвижки?
– Давайте рассмотрим по пунктам. Итак, обеспечение доступа к акваториям.
Что сделано: принятые поправки в отраслевой закон и ряд подзаконных актов позволили пользователям, традиционно занимавшимся марикультурой, переоформить действующие рыбопромысловые участки для товарного рыбоводства в рыбоводные участки без проведения торгов [http://fishnews.ru/news/27641]. Это коснулось и предприятий, добросовестно работавших в области прудового рыбоводства.
Положительным моментом является и отмена ограничения по площади морской акватории, выделяемой для одного предприятия.
Однакопо-прежнему предприятиям-пользователям запрещено многоцелевое использование рыбопромысловых участков (как для рыболовства, так и для товарного выращивания объектов марикультуры). В связи с этим в Сахалинской области в вопросе развития марикультуры все стабильно: ее как не было, так и нет.
Опыт Приморского края показывает, что к механизму формирования морских рыбоводных участков имеется огромное количество нареканий. Так, законом предусматривается возможность инициативного формирования участка (по заявочному принципу). При этом сложнейший этап согласования его границ в различных инстанциях заявитель проходит самостоятельно. Затем РВУ выставляется на торги, по результатам которых определяется, кому государство предоставит право пользования. И далеко не факт, что это будет заявитель.
Сама идея аукционов весьма спорна. Во-первых, аквакультура – занятие дорогое, а тут еще из оборота предлагается изъять приличные суммы, которые могли бы использоваться в качестве инвестиций.
Во-вторых, участки, за право пользования которыми заплачены немалые деньги, практически невозможно изъять у предприятий-пользователей до окончания срока договора, даже в случае отсутствия на этих РВУ реальной деятельности. Об этом свидетельствует ситуация, сложившаяся вокруг распределенных в свое время рыбопромысловых участков в Сахалинской области, часть из них сейчас из-за отсутствия подходов горбуши либо никак не используется, либо с их помощью легализовывают рыбу, пойманную в других районах.
По моему мнению, альтернативой аукционам является конкурс, в основу которого положены экономические критерии – количество рабочих мест, объемы инвестиций и прочее. При распределении рыбоводных участков через процедуру конкурса расторгнуть договор пользования в случае невыполнения предприятием базовых обязательств (критерии, по которым оно признано победителем) юридически несложно.
В-третьих, осталась неизменной ситуация, при которой инвесторы должны не только нести затраты на аукцион, но еще и платить за пользование участком. Наличие подобного дополнительного обременения увеличивает и без того немалый (около 6 лет) период окупаемости инвестиций и выглядит абсолютно нелогично с точки зрения заявляемого на государственном уровне приоритета развития аквакультуры.
Распределение уровня полномочий:
Что сделано: пока все больше планы. Так, в апреле 2016 года глава Росрыболовства Илья Шестаков озвучил намерение передать субъектам РФ полномочия [http://fishnews.ru/news/28452] в сфере регулирования товарной аквакультуры во внутренних водных объектах, в том числе по определению границ рыбоводных участков, организации и проведению торгов на право заключения договора пользования РВУ и контролю над его исполнением.
Однакоэтого до сих пор не произошло. К тому же, как я понимаю, данное решение, если и будет реализовано, не коснется морских прибрежных акваторий.
При этом в сфере управления отраслью возникли новые проблемы. Их источник - приказы Минсельхоза России от 14 июня 2016 года № 235 [http://fishnews.ru/news/29221] «Об утверждении Методики определения объема и видового состава объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка» и от 26 декабря 2014 года [http://fishnews.ru/news/25567] № 534 «Об утверждении Методики расчета объема подлежащих изъятию объектов аквакультуры при осуществлении пастбищной аквакультуры».
Дело состоит в следующем. Как я уже отмечала, аквакультура не может эффективно функционировать и развиваться в условиях чрезмерной централизации управления и избыточности регулирования. Упомянутые документы широким шагом ведут нас именно к этому, устанавливая обязательные минимумы или максимумы производства продукции, а также регламентируя перечень объектов, которые позволяется культивировать в конкретном районе, а, следовательно, и на рыбоводном участке. Причем эти рекомендации даны, исходя из степени изученности вопроса отраслевыми институтами, они не учитывают ни мировой, ни отечественный опыт, если он приобретен вне рамок отраслевой науки. Что это, если не монополия на истину?
В результате из числа объектов марикультуры были де-факто исключены многие виды, пригодные для разведения и перспективные с точки зрения экономики, но не указанные в перечне.
К этим методикам вообще масса вопросов. Их задаем не только мы, но и другие участники процесса. Однако замечания и предложения, высказанные при обсуждении проектов методик нашей ассоциацией, а также нашими коллегами и специалистами из Приморского края были большей частью проигнорированы.
Мне кажется, что сложившаяся ситуация в целом свидетельствует об отсутствии видения регулятором экономического потенциала марикультуры. Иначе для регулирования были бы в полной мере задействованы экономические рычаги, которые не позволили бы создавать в массе мелкие, заведомо нерентабельные хозяйства, чтобы потом вести «непримиримую борьбу» с очередной волной браконьерства. Как показывают расчеты, аквакультурные производства, имеющие объем, обеспечивающий превышение точки безубыточности, за счет браконьерства не смогут окупить даже операционные расходы. Им придется либо разориться, либо работать эффективно.
Основания и порядок возникновения права частной собственности на объекты аквакультуры
Напомню, что право частной собственности на объекты аквакультуры возникает на основании договора пользования рыбоводным участком, договора купли-продажи молоди и актов ее выпуска на участок. В акте указываются дата и место выпуска объектов аквакультуры в водный объект, сведения о видовом составе объектов аквакультуры, объем выпущенных объектов аквакультуры, а также объем подлежащих изъятию объектов аквакультуры, который рассчитан на основании методики, утвержденной уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, и сроки их изъятия.
Что сделано: приказом Минсельхоза от 14 июня 2016 года № 235 утверждена методика, содержащая в числе прочего и принцип определения объема изъятия из водного объекта в границах рыбоводного участка. По сути расчет будущего урожая производится математическим путем.
Однако: во-первых, данный подход никак не учитывает производственные (в том числе биологические) риски. Во-вторых, порядок возникновения права собственности в законодательной базе прописан в целом некорректно, что создает довольно странную коллизию. Пока молодь гидробионтов находится в заводских условиях, она принадлежит предприятию. Но произведя отсадку молоди на морской участок, производитель теряет право собственности на нее вплоть до момента изъятия выращенной товарной продукции.
Из этого проистекает следующая серьезнейшая и пока не разрешенная проблема, связанная с правом на охрану объектов марикультуры на морских плантациях и механизмами его реализации. В хозяйствах Приморья это самый острый вопрос. Браконьеры свободно «работают» как на самих морских фермах, так и на смежных с ними участках. Но поскольку выпущенный в воду гидробионт до его изъятия не считается собственностью предприятия, он не может подлежать охране.
Помимо этого, законодательство по-прежнему предусматривает подписание акта выпуска на морских хозяйствах уполномоченными представителями рыбоводного хозяйства, осуществляющего выпуск; уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти; а также органа исполнительной власти региона и (или) органа местного самоуправления.
Обратимся опять-таки к опыту Приморья. Что будут делать руководители уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти, если все 52 хозяйства края пришлют заявки на актирование выпуска? Ведь сам процесс выпуска для каждого хозяйства длится не один день, а если объектов несколько – тем более. Есть ли ресурс для создания 52 инспекторских групп, в состав которых должны входить не просто сотрудники ведомства, а специалисты (хотя бы по одному на группу)?
Чтобы эффективно справиться с этой задачей, по моему мнению, необходимо определить так называемые «точки контроля» - места, где пересчет подготовленной к выпуску молоди можно производить наиболее эффективно и в сжатые сроки. В одних случаях это можно делать непосредственно в цехах предприятия, в других - в адаптационном цеху на базе берегового обслуживания, и т.д. Ну и, конечно, необходимо проработать вопросы на случай форс-мажора, чтобы хозяйства не несли убытки из-за несовершенства системы учета.
Перечень «сюрпризов» и казусов законодательно-правовой базы аквакультуры не ограничивается вышеуказанными проблемами. Сложности возникают буквально на каждом этапе – от создания предприятия (получения рыбоводного участка, строительства производственной базы) до выпуска готовой продукции и ее реализации.
Итак, что мы имеем в итоге
Обратимся к цифрам. В наиболее «продвинутом» в вопросе марикультуры Приморском крае, согласно официальной статистике, на момент начала действия закона «Об аквакультуре …» (с января 2014 года) марикультурой занималось 56 хозяйств, из которых 34 предприятия начали работу в 2010 году, 11 предприятий – в 2011 году, одно – в 2012 году, 10 предприятий - в 2013 году.
За период действия закона – с 2014 по 2016 годы – их количество уменьшилось до 52. В это же время по каким-то причинам снизилось количество рыбоводных участков – с 124 до 107 - и, как следствие, сократился общий фонд рыбоводных акваторий – с 23 тыс. га до 20 тыс. га. При этом выяснить, сколько же выпускается этими предприятиями продукции, оказалось проблематично. Например, в 2013 году на фоне победных реляций профильных административных структур (2,7 тыс. тонн), подтвержденный самими производителями объем оценивался примерно в 800 тонн продукции. Аналогичная ситуация сложилась и в последующие годы. Судя по публикациям в СМИ, несогласованность в цифрах объясняется принципиальным расхождением в подсчетах. Предприниматели считают реальные объемы выращенной и реализованной продукции, а чиновники – виртуальной, рассчитанной по формулам из ведомственных методичек.
Таким образом, за три года, прошедших после вступления закона в силу, прогресса в вопросе развития марикультуры явно не наблюдается.
-
В прошлом году Минвостокразвития предлагало проект закона «Об особенностях правового регулирования в области морской аквакультуры (марикультуры) в Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Как вы оцениваете такое правовое поле для мариводов? Каких изменений вам хотелось бы добиться в первую очередь, на какие цели они должны быть направлены?
- Я знакома с первой версией законопроекта, датируемой мартом 2016 года. Но прежде чем перейти непосредственно к самому документу, хочу сказать несколько слов вот о чем. С моей точки зрения, многие проблемы, возникающие при формировании законодательно-правовой базы аквакультуры, связаны с отсутствием как концепции управления прибрежной зоной в целом, так и концепции развития аквакультуры в частности. Первая призвана решать конфликты хозяйствующих субъектов, вторая – определить степень значимости аквакультуры с точки зрения государства. Аквакультура по-прежнему противопоставляется прибрежному рыболовству, а в отдельных случаях – не только ему.
Как только государство осознает, что же оно хочет получить от этой отрасли и какое место аквакультура должна занять в списке приоритетов, – станет более-менее понятно, что именно в действующей нормативно-правовой базе мешает реализации принятой концепции.
А пока что российское законодательство основное внимание уделяет вопросам прудовых хозяйств. Поскольку в России имеется немалый опыт пресноводной аквакультуры и эта тема более знакома отечественным управленцам, для нее созданы более комфортные условия развития, чем для морского направления. Хотя следует признать, что с точки зрения регулирования марикультура - одна из наиболее сложных отраслей.
Что же касается вышеупомянутого законопроекта, то там, с моей точки зрения, есть много здравых вещей. Например, в вопросе формирования и распределения рыбоводных участков. Но имеются и перегибы. Один из них – статья 6, обязывающая юридическое лицо или индивидуального предпринимателя состоять в саморегулируемой организации в области аквакультуры (рыбоводства). Ее ведь далеко не везде можно в принципе создать, поскольку, согласно проекту закона, в составе некоммерческой организации в качестве ее членов должно быть не менее пятнадцати юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей. У нас в Сахалинской области на первом этапе формирования отрасли столько, скорее всего, не наберется. Да и не только у нас.
-
Как вы оцениваете идею, которую озвучил вице-премьер - полномочный представитель президента на Дальнем Востоке Юрий Трутнев, - о создании в прибрежных регионах ДФО территории опережающего развития [http://fishnews.ru/news/30614] для реализации проектов по аквакультуре?
- Тут больше вопросов, чем ответов. ТОР сам по себе – всего лишь территория. Нужна четко прописанная концепция и проработанный план по созданию данной структуры, необходимо понимание, как и кем она будет управляться, с учетом специфики марикультуры.
Галина Щукина, заместитель председателя Ассоциации развития аквакультуры Сахалинской области
Газета «Fishnews Дайджест», апрель 2017 г.