Los contratos menores: una herramienta necesaria ante imprevistos que abre la puerta al fraude

España dedica cada año una cuarta parte de su gasto público total a adquirir bienes y servicios. Son contratos de gran obra pública, como carreteras o puentes; pero también de pequeños suministros, como el alquiler de una carpa para las fiestas de un pueblo o el tóner de una impresora. Su licitación y posterior adjudicación requiere seguir trámites administrativos que son muy extensos en los procedimientos de más cuantía, pero que se simplifican cuando se precisa cubrir, de forma urgente, necesidades de menor importe.

Es ahí donde emerge la figura del contrato menor, que se otorga de forma directa y prácticamente sin competencia. Su requisito principal es que la cuantía sea inferior a 15.000 euros en los servicios y a 40.000 en las obras. Es una fórmula imprescindible en determinados supuestos —especialmente en las pequeñas administraciones o ante coyunturas que requieren actuar con rapidez—, pero que puede derivar en prácticas corruptas si se abusa de ella o se utiliza como vía para eludir controles y concurrencia, señalan los expertos juristas consultados por elDiario.es.

El asunto ha copado de nuevo el debate público con la acumulación de casos que apuntan a su uso fraudulento. Entre ellos, las 272 adjudicaciones a dedo de la Xunta de Galicia al hermano de la mano derecha de su presidente, los miles de contratos que la Junta de Andalucía fraccionó “en fraude de ley” o el escándalo de los ocho centros de FP y Formación de Profesorado que construyó la Comunidad de Madrid troceando contratos y que ya investiga un juzgado de Madrid. 

La mecánica consiste en ocultar contratos de mayor importe al trocearlos para evitar una licitación pública a la que pueda concurrir cualquier empresa que cumpla los requisitos. Y evoca a la utilizada en grandes casos de corrupción como Gürtel, donde la sentencia de la pieza principal consideró probado que se habían fraccionado contratos para beneficiar a las empresas de Francisco Correa. O también a otros episodios que han tenido eco mediático como la condena a la presidenta de Junts per Catalunya, Laura Borràs, por trocear contratos, de forma ilegal, para adjudicárselos a dedo a un amigo. 

Son asuntos que evidencian ciertas lagunas en la regulación de los contratos menores, que fue reformada en 2017 para limitarlos y permitir que se utilicen únicamente ante “necesidades urgentes e imprevistas y no por otras razones, como la cuantía del contrato en sí”, explica Andrés Boix, profesor titular de Derecho administrativo de la Universitat de València.

Este experto explica que la norma da alternativas para cubrir las necesidades que se puedan prever con antelación a través de sistemas de “contratación pública estratégica” como las centrales de compra o los acuerdos marco; o de procedimientos simplificados por la vía electrónica; aunque se trate de contratos de pequeña cuantía. 

Esto es, de las dos razones que históricamente justificaban acudir a la contratación menor —la urgencia y la reducida cuantía—, la ley sólo acepta su utilización cuando se trata de algo imprevisto. Sin embargo, “es un planteamiento que no se ha cumplido, quizá porque es poco realista”, afirma Boix, que asegura que muchas administraciones siguen recurriendo a la contratación menor para cuestiones “programables y previsibles”. Y que lo hacen, en ocasiones, ante la falta de agilidad de esas vías alternativas. 

“El problema de España es que tenemos una ley aparentemente tan estricta que obliga a relajar la interpretación y los controles. Y por ahí sí es posible que se cuelen cosas que sí que son fraudulentas”, asevera Boix. Por ejemplo, un estudio realizado por Funcas detectó que había una acumulación de contratos menores de prestación de servicios próximos al umbral de 15.000 euros, lo que sugería que muchos contratos con presupuestos que naturalmente habrían excedido los 15.000 euros han sido reducidos para poder usar el contrato menor, que permite adjudicaciones prácticamente a dedo y sin casi controles ni transparencia.

Otra de las vías recurrentes de fraude es el troceo de contratos para las mismas obras o servicios con el objetivo de que la cuantía vaya disminuyendo hasta quedar por debajo del umbral de los 40.000 euros para el contrato de obras y de 15.000 para el contrato de suministros o de servicios. “La sospecha de fraccionamiento aparece cuando se observan varios contratos en fechas muy próximas a una misma empresa sobre cuestiones similares, aunque no siempre es fácil determinarlo”, explica Boix. 

Los expertos coinciden en que la contratación sucesiva y reiterada con el mismo objeto y finalidad es uno de los supuestos más típicos de los contratos celebrados en “fraude de ley”. La regulación sobre contratos establece que “no podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan”. 

Ante esa utilización fraudulenta está el recurso a la vía penal siempre que se pueda probar que hayan existido delitos de prevaricación, tráfico de influencias o malversación. Además, está la posibilidad de iniciar la vía de la responsabilidad contable, que implica que cargos públicos  o funcionarios que lleven a cabo una actividad ilegal que haya generado un perjuicio económico para la administración tengan que responder con su patrimonio ante el Tribunal de Cuentas.

Más transparencia

En todo caso, Carlos Amoedo, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña, llama a no demonizar el contrato menor. “Hay muchas maneras de hacer lo que se conoce como prácticas colusorias. No se puede presumir que todo contrato menor es fraudulento u obedece a una práctica corrupta. Hay causas estructurales que lo hacen irrenunciable”, afirma este jurista, que insiste en que la regulación ya es “muy rígida” y no está pensada para las pequeñas administraciones. 

No obstante, Amoedo sí cree que, más allá de reformas legales, hay otras fórmulas para “enfocar las posibles patologías” del contrato menor. Una de ellas es ahondar en su transparencia. Desde 2013, la ley de transparencia ordena publicar trimestralmente todos estos contratos. “Pero el problema es que los listados salen irregularmente, están incompletos, no están tratados de forma correcta y no se pueden hacer búsquedas selectivas”, explica. 

Además, Amoedo señala que los servicios de intervención se limitan a hacer lo que define como una “fiscalización formal”, pues tampoco tienen los medios de los cuerpos policiales para hacer investigaciones más exhaustivas. Por eso, a su juicio, uno de los  mecanismos que pueden tener más recorrido de cara al futuro para aflorar los “posibles efectos perversos del contrato menor” son los canales internos y externos de denuncia que recoge la reciente ley de protección a denunciantes de corrupción.