Западные санкции: способ самоудовлетворения или проявление политической воли? || Итоги Лектория СВОП
Когда привычные международные финансовые институты перестают работать должным образом, их функции переходят альтернативным регуляторам экономических отношений – сегодня, например, звёздный час у односторонних санкций. Об историческом опыте введения ограничений и их идеологической подоплёке, правовых механизмах и целях западных санкций председатель президиума СВОП, наш главный редактор Фёдор Лукьянов поговорил с Иваном Тимофеевым и Андреем Исэровым на Лектории СВОП, который состоялся 22 марта в Москве.
Фёдор Лукьянов: Хотя меры, принимаемые на протяжении года, по инерции все называют санкциями, хочется придумать этому явлению другое терминологическое определение. То, что мы наблюдаем сегодня, уже вовсе не «санкции». Это всё – уже правило. Как раз нормальная экономическая деятельность стала исключением, односторонние санкции из механизма принуждения превратились как будто бы в новый способ регулирования экономических отношений на фоне эрозии институтов и падения их эффективности. Если раньше функции регулятора исполняли привычные нам международные организации, например, ВТО, сегодня в экономические отношения между государствами всё чаще вклиниваются односторонние ограничители – санкции разного уровня и масштаба. Наступил новый этап. Мировая экономика по примеру международной системы взяла курс на трансформацию. Появляются новые экономические практики, в частности установление ценового потолка на энергоресурсы – его влияние на мировой рынок ещё предстоит оценить. Когда появились правовые механизмы введения санкций?
Андрей Исэров: Мы, так получилось, подчёркиваем военные успехи, но забываем о гуманистическом вкладе России в международное право. В 1780 г. Екатерина II вместе с президентом Коллегии иностранных дел Никитой Ивановичем Паниным создали Лигу вооружённого нейтралитета – союз государств для защиты нейтральных судов, к которому присоединились скандинавские страны – Дания, Швеция, а потом и Португалия, и Османская империя. Шла война за независимость британских колоний, и в своей схватке против американских революционеров Великобритания, «владычица морей», объявила морскую блокаду, что давало возможность обыскивать все проходившие через блокированный участок торговые суда нейтральных держав и конфисковывать все товары, шедшие повстанцам или от них.
Екатерина II предложила запретить военные поставки, но не всю морскую торговлю нейтральных стран с воюющими. В первой половине XIX в. спорили два подхода, но Парижская декларация 16 апреля 1856 г. утвердила принцип: «Флаг <нейтральный> покрывает груз, за исключением военной контрабанды».
Наполеон пытался остановить британскую торговлю, введя континентальную блокаду. По Тильзитскому миру (1807) Александр I был вынужден присоединиться к ней, хотя Великобритания была важным торговым партнёром России. И через Санкт-Петербург большим потоком пошла контрабанда. Как сегодняшний параллельный импорт, который в те времена осуществляли североамериканцы, – у них был большой торговый флот.
Что такое морская блокада, как не санкции?
В конце XVIII – начале XIX веков утверждается так называемая доктрина Руссо-Порталиса – войны ведут государства, а не народы: люди отделены от войны и не должны от неё страдать, следовательно, частную собственность надо защищать. После окончания войны понесённые людьми убытки должны быть компенсированы. Так, в Заключительном акте Венского конгресса (1815) подробно описаны все формы компенсации, кто кому что должен, – государства начинали новую жизнь после 25 лет кровопролития. После наполеоновских войн мир вступил в сравнительно мирный период, закончившийся Крымской войной. Так вот, даже в разгар Крымской войны продолжались долговые выплаты из Великобритании в Россию и из России – в Великобританию.
Блокады оставались серьёзным оружием: вклад в успех северян в Гражданской войне в США (1861–1865) внесла и блокада, остановившая хлопковую торговлю Юга. Наступала эпоха «тотальной войны», бросившая вызов доктрине Руссо-Порталиса.
Санкции в нашем нынешнем понимании появляются после Первой мировой войны. Сторонниками метода были лорд Роберт Сесил, Леон Буржуа, разумеется, Вудро Вильсон: удушающие санкции страшнее войны и смогут её предупредить. Лига Наций создала санкции как институт сдерживания – ни одна страна не начнёт войну, зная, что будет подвергнута разрушительным санкциям. 16-я статья Устава Лиги Наций содержит определение страны-агрессора, против которой члены Лиги должны ввести санкции.
Иван Тимофеев: В США начала XX века также были свои правовые механизмы для введения санкций. Например, действовал специальный Закон о торговле с врагом.
Фёдор Лукьянов: Раскручивание санкционной спирали может дать обратный эффект – вместо того чтобы сдерживать «санкционируемого», санкции могут начать подталкивать его инициировать боевые действия раньше, чем будет достигнут эффект от санкций. Японский случай перед Второй мировой войной – классический или скорее исключение?
Иван Тимофеев: Случай одновременно классический и нет. Главный вопрос здесь заключается в функционале санкций. Цели введения ограничений весьма разнообразны – можно заставить страну пойти на компромисс или сменить политический курс, можно истощать ресурсы государства. У Японии в те годы был очень узкий коридор возможностей – либо воевать, либо согласиться на санкционное давление, в любом случае страна была бы в проигрыше.
Андрей Исэров: Впервые институт санкций был использован, хоть и не приведён в действие, Лигой Наций в 1921-м и 1925 году. Первая мировая война, как известно, закончилась рядом новых войн. В 1921 г. один албанский политик попытался при поддержке Югославии создать республику Мирдита на севере Албании. Угроза применить санкции остановила кризис.
В 1925 г. на Балканах произошёл ещё один инцидент – «война из-за убежавшей собаки». По принятой версии, греческий офицер пересёк границу с Болгарией, пытаясь догнать свою собаку, и попал под огонь болгарских пограничников. Экономики Греции и Болгарии были слабыми, маленькими, но уже зависели от международной торговли, поэтому угрозы санкций Лиги Наций хватило, чтобы предотвратить столкновение.
Первые настоящие санкции были применены против Италии после её вторжения в Эфиопию в октябре 1935 года. В течение четырёх дней государства Лиги Наций единодушно присоединились к санкционному режиму, а также и США, которые в Лиге не состояли. C ноября 1935-го по июль 1936 г. на 35 процентов упал итальянский экспорт, на 22 – импорт; пришлось вводить карточки. Но войну это не остановило. Италия захватила Эфиопию, негус Хайле Селассие отправился в изгнание, а санкции были после войны почти сразу сняты. Историк Э. Дж. П. Тэйлор пишет, что эта неудача и стала концом Лиги Наций.
Фёдор Лукьянов: Складывается ощущение, что сегодня санкции просто ввести, но практически невозможно отменить. Я прав?
Иван Тимофеев: Совершенно верно, отменить санкции сегодня сложно, и в силу своего институционального дизайна они могут существовать бесконечно. Для отмены санкций зачастую требуется одобрение большого числа национальных органов власти, это долгий и часто бессмысленный процесс. Обратимость санкций в сегодняшних условиях явление скорее исключительное. Вспоминается отмена американских санкций против TikTok и WeChat, которые были запрещены на территории США указом Трампа в 2019 г., потому что это действительно было странное и даже сумасбродное решение. Байден, тем не менее, не свернул общую санкционную спираль в отношении Китая, ограничения против ряда китайских компаний продолжают действовать.
Фёдор Лукьянов: С обратимостью санкций понятно, а какова сейчас их цель? На что надеются архитекторы?
Иван Тимофеев: Возможно, то, что я скажу сейчас, прозвучит резко, но целью санкций западных стран сегодня является банальное самоудовлетворение. Если мы откроем академическую литературу, посвящённую санкционной тематике, мы обнаружим, что введение санкций традиционно преследует три цели: принудить государство к изменению политического курса, истощить ресурсы страны или сделать символический жест. К сожалению, в научной среде очень мало пишут о санкциях как о факторе внутренней политики. Когда по большому счёту ничего сделать не можешь, введение санкций дарит чувство внутреннего спокойствия – какие-то меры всё-таки приняты. После февраля прошлого года говорить о санкциях как о безобидном инструменте, не приносящим вред собственной экономике, не приходится.
Многие бизнес-аналитики, строя догадки о наполнении будущих санкционных пакетов, утверждали, что вводить санкции в той или иной сфере совершенно невыгодно. Но, как известно, рациональность экономическая и рациональность политическая – это разные вещи. Для наших оппонентов на Западе новые убийственные санкции – это способ проявления политической воли.
Фёдор Лукьянов: Знает ли история примеры санкций против другого государства, которые наносили бы урон тем, кто их ввёл?
Андрей Исэров: Я бы сказал, что нет. Санкции США против Кубы введены были в 1958 г., когда Фидель Кастро ещё не пришёл к власти. Богатые американцы перестали ездить отдыхать на Кубу – в этом был весь урон для США. Кубинскую национализацию санкции в любом случае не остановили. С 1979 г. нарастало санкционное давление на Иран, но для стран, вводивших эти ограничения, серьёзного экономического эффекта не последовало. А в 1973 г. ближневосточные страны проявили удивительное единодушие, остановив после войны Судного дня продажу нефти в США, – и как раз выиграли, потому что цены на нефть взлетели. Интересен пример санкций ООН против ЮАР, введённых только в 1987 г. из-за режима апартеида (специалисты настаивают: надо говорить «апартхейд») – здесь санкции были довольно быстро сняты, потому что апартеид закончился, и закончился он не под воздействием санкций; экономического ущерба для стран-участниц не было.
Фёдор Лукьянов: Против СССР тоже вводились санкции, даже скорее – «особый режим сдерживания».
Иван Тимофеев: И в отношении СССР, и в отношении современной России санкции были рассчитаны на истощение ресурсов. Санкционная война против нашей страны всегда сопровождалась истериками. С Китаем, например, всё более хладнокровно.
Фёдор Лукьянов: Можно ли говорить о том, что механизм введения санкций является сегодня отлаженным?
Иван Тимофеев: Существенный рывок в области санкционной политики произошёл в начале 2000-х гг. в США – здесь работа по созданию правовой основы для введения санкций была проведена без лишнего шума на фоне борьбы с терроризмом. Потом санкционные схемы обкатали на иранцах и иностранцах – французах, немцах, итальянцах, которых заставляли платить большие штрафы за сделки с подсанкционным Ираном. До начала 2000-х годов санкции вводились против целых государств – Югославии, Ирана, СССР. После 2000-го появляется феномен точечных санкций. Сначала вводились точечные санкции против террористов, потом и они потеряли выборочный характер и стали всеобъемлющими. Заблокировав компанию-монополиста, добывающую нефть в стране, или государственный банк, вы затрагиваете не личные интересы, а публичные. Сегодня на Западе на фоне антироссийской кампании идёт активная работа по созданию работающей системы инфорсмента – пытаются подогнать законодательство под эти механизмы. Пришло время звёздного часа европейской бюрократии.
Фёдор Лукьянов: Лучший друг санкций – доллар?
Иван Тимофеев: Пока да. Раньше бизнес скептически относился к дедолларизации в связи с большими издержками перехода на другие валюты, универсальностью и практической безальтернативностью доллара. Сегодня компании начинают задумываться об отказе от американской валюты в международных расчётах. Возникают мысли – если сейчас оштрафовали моих конкурентов, следующим претендентом на вторичные санкции может стать мой бизнес. Американское финансовое сообщество пока скептически относится к идее дедолларизации, считает, что без доллара никуда, и инфорсмент переварят. Тем не менее в начале XX века тоже было трудно представить, что Лондон потеряет статус центра мировой торговли через каких-то двадцать–тридцать лет. Мы не знаем, пошатнутся ли на самом деле позиции США, но звоночек неприятный, и он был услышан.